МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНАЯ РОЛЬ ПРИРОДЫ И ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ
НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
М.М. БРИНЧУК
Оценивать природу только по стоимости
ее материальных богатств - это все равно,
что оценивать полотна великих художников по их метражу
или по затратам на холст, краски и раму <1>
Многофункциональную роль природы каждый из нас ощущает в повседневной жизни. Так как этот вопрос исследуется в правовом контексте и так как в праве реализуется интегрированный (в котором объектом отношений является природа в целом) и дифференцированный (в котором объектом отношений являются части природы - объекты и комплексы) подход к регулированию экологических отношений, особо подчеркнем, что качество многофункциональной роли в равной мере специфически присуще и этим частям.
Многофункциональная роль природы и каждого ее объекта как методологический фактор научного исследования, формирования и осуществления экологического и природно-ресурсного законодательства и права имеет не только научное, но и цивилизационное значение. По существу, этот фактор объясняет изначальное происхождение и глубокую философскую суть положения Конституции Российской Федерации <2> о значении природных ресурсов (ст. 9).
Особо подчеркну, что о многофункциональной роли природы следует говорить в двух значимых для экологического и природно-ресурсного права аспектах. Естественное значение природы, проявляемое, в частности, в ее многофункциональной роли, прежде всего и преимущественно находится вне сферы права, но эта роль высокозначима и с точки зрения решения задач права, касающихся обеспечения экологического благополучия. Природа как живой организм развивается и функционирует при постоянной экологической взаимосвязи и взаимодействии между каждым из ее отдельных объектов - землей, недрами, водами, растительным миром, животным миром, атмосферным воздухом. Многофункциональная роль каждого из названных объектов обеспечивает эффективное развитие и функционирование естественных экологических систем, оцениваемые специалистами как гарант стабильности окружающей среды, фундамент жизни <3>. И именно последнее обстоятельство - непрерывное эффективное функционирование естественных экологических систем благодаря многофункциональной роли каждого из названных объектов - обеспечивает, обусловливает в конечном счете сохранение благоприятной окружающей среды, что является главной целью и задачей формирования и осуществления экологического и природно-ресурсного законодательства и права. Очевидна здесь и логическая, глубокая, цивилизационная по сути, научно обоснованная связь и с конституционным правом каждого на благоприятную окружающую среду.
Цивилизационный контекст исследования названного фактора, как и положения ст. 9 Конституции России, является не только современным, универсальным по масштабу оценки, но и весьма полезным с точки зрения определения перспектив развития общества, государства и права. Такие перспективы могут быть связаны с формированием эффективного экологического и природно-ресурсного права, каждого их института, осуществление которых послужит преодолению цивилизационного, системного кризиса и экологического кризиса как его органичной части. В этих отношениях мы рассматриваем не только природу, но и экологическое и природно-ресурсное право как существенный, основополагающий ресурс цивилизационного развития.
Многофункциональная роль природы
как фактор развития общества и права
В огромном многообразии предметов социальной среды, особо подчеркну созданных трудом человека, как объектов отношений, регулируемых, в частности, нормами гражданского права, нет сравнимых с природой по выполняемой ею многофункциональной роли. На эту существенную специфику природы неоднократно обращалось внимание в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации в спорах по экологическим вопросам. В частности, в деле о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, основываясь на тщательном, научно обоснованном исследовании, Конституционный Суд в своем Постановлении указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим <4>.
Выделенные оценки сущности исследуемого фактора соответствуют положениям теории публичного права, теории экологического и природно-ресурсного права как отраслей публичного права, касаются основополагающих правовых элементов - особого титула природы и соответственно специального правового режима <5>. Важно подчеркнуть, что эта позиция Конституционного Суда Российской Федерации, авторитетного органа государства, вполне распространяется на каждый природный ресурс - землю, воды, недра, животный мир и др.
Многофункциональная роль природы в сфере взаимодействия общества и природы, проявляя себя, демонстрирует факт: человек является биосоциальным существом. Как часть природы, не пользуясь ее ресурсами, вне ее он не может существовать. На современном этапе мы менее зависимы от природы, так как научились многое делать - в совокупности это можно назвать социальными вещами - для удовлетворения своих разнообразных социальных потребностей. Но основой и источником жизни человека является и всегда будет природа.
По отношению к человеку как биосоциальному существу природа выполняет ряд функций, связанных с удовлетворением его потребностей: экологическую, социальную, экономическую, эстетическую, научную, культурную. Некоторые из них - эстетическая, рекреационная, научная - проявились лишь на более высоких ступенях развития человеческого общества. Изменялось и содержание функций <6>.
Вопрос о функциях природы по отношению к человеку является юридически высокозначимым. Он положен в основу правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий человеческой деятельности.
Содержание экологической функции имеет своей задачей удовлетворение экологических потребностей человека как природного существа в пользовании чистым атмосферным воздухом, чистой природной водой, экологически чистыми продуктами питания, выращенными в благоприятных природных условиях. Чтобы поддержать экономическую функцию природы и при этом предупредить истощение природных ресурсов, современное экологическое право устанавливает требования, касающиеся рационального использования земли, вод, лесов, других природных богатств (включая нормирование использования природных ресурсов); направленные на охрану природы от химического, физического и биологического загрязнения, с целью обеспечения оптимальной возможности для реализации экологической функции природы. В рамках законодательства об особо охраняемых природных территориях регулируются отношения, связанные с удовлетворением эстетических, рекреационных, научных, культурных потребностей человека при его общении с природой.
В целом фактор многофункциональной роли природы, каждого природного объекта и комплекса как проявление изначальной и вечной сущности природы лежит в основе механизмов экологического и природно-ресурсного права. Можно сказать, что актами этих отраслей обеспечивается каждая функция природы, ее поддержание на оптимальном качественном уровне.
В свете темы исследования важно подчеркнуть, что в природно-ресурсных отраслях демонстрируется равное отношение к разным функциям; главное - обеспечить их полноценный учет. С точки зрения теории задача состоит в обеспечении эффективного эколого-правового регулирования. Важно подчеркнуть, что отраженный в праве фактор многофункциональной роли природы реализует экосистемный подход к регулированию экологических отношений <7>. С учетом роли экосистем в сохранении природы этот подход, трансформированный в правовые нормы и механизмы, является фундаментальным с точки зрения возможностей названных отраслей обеспечивать достижение главной цели - сохранения и поддержания экологического благополучия.
Автор был свидетелем экологической ситуации, связанной с игнорированием фактора многофункциональной роли леса и скорым наступлением неблагоприятных экологических последствий. В километре от деревни на земле в 100 - 150 га веками рос лесок, кустарники. Для расширения посевных площадей этот лесок был выкорчеван. Вскоре в деревне в колодцах пропала вода. Объяснение простое - лес обеспечивает поддержание гидрологического режима земель. Уничтожили лес - существенно понизился уровень грунтовых вод.
Нетрудно заметить, что воздействие людей на природу проявляется в процессе и в результате удовлетворения человеком и обществом своих потребностей. Потенциально и фактически масштабы таких воздействий зависят от видов удовлетворяемых потребностей. Наиболее значительными они оказываются вследствие удовлетворения материальных, экономических потребностей и связанного с этим развития промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и т.д.
Подход законодателя к системному регулированию применительно к отношениям по поводу каждого природного объекта с учетом фактора его многофункциональной роли и его естественной специфики в природно-ресурсных отраслях демонстрирует, в частности, методологическую, научную несостоятельность претензий на гражданско-правовое регулирование частной собственности на природные объекты, ориентированное на удовлетворение экономических интересов физических и юридических лиц (ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации <8>).
Многофункциональная роль природы как фактор формирования
института права собственности на природные ресурсы
В научной литературе, как правило гражданско-правовой, распространено мнение о собственности и праве собственности как экономической категории. В частности, солидаризируясь с С.Н. Братусем, Е.А. Суханов трактует собственность как "экономико-правовое явление, в котором правовая форма неразрывно слита с экономическим содержанием (что, разумеется, не препятствует их раздельному научному анализу экономистами и юристами, но предполагает необходимость синтеза обоих подходов для правильного понимания этой сложной категории)" <9>.
Высказанное суждение является, вероятно, в основном справедливым и обоснованным применительно к гражданско-правовой частной собственности на социальные вещи как объекты этого права. Но с учетом настойчивых притязаний цивилистов на преобладание в гражданско-правовой частной собственности природных ресурсов позиция С.Н. Братуся и Е.А. Суханова видится совершенно необоснованной, о чем свидетельствует и тема данной статьи.
Правда, и в эколого-правовой литературе по вопросу о праве собственности можно прочитать: "По господствующему в российской литературе мнению, собственность рассматривается как экономическая категория и юридический институт - право собственности" <10>.
Прежде всего, важно подчеркнуть то обстоятельство, что право собственности в целом и особенно право собственности на природные ресурсы - не экономическая категория. В неограниченной системе объектов права собственности, особенно созданных трудом человека предметов социальной среды, очевидно, имеются объекты, выполняющие лишь экономические функции. И для таких объектов собственность действительно становится лишь отчасти и экономической категорией.
Неизменная и вечная сущность природы, проявляемая в ее многофункциональной роли, соответствующим образом трансформируется как фактор формирования института права собственности на природные ресурсы, соответственно выполняющего ряд существенных для общественного развития функций.
К названной сущности природы следует добавить и другую ее особенность, важную для формирования института права собственности и отношения к ней: "Грандиозные вещи делаются грандиозными средствами. Одна природа делает великое даром" (А. Герцен).
Теоретик права профессор Т.Н. Радько, достаточно широко, полно и, главное, системно исследовав вопрос о функциях права, отмечает, что, раскрывая содержание какой-либо функции права, необходимо постоянно иметь в виду связь назначения права с направлениями его воздействия и, наоборот, предопределенность последних назначением права. Функция права, как и отдельных институтов, по его обоснованному мнению, направлена, в частности, на осуществление коренных задач, стоящих перед правом на данном этапе его развития <11>.
Вполне разделяя эту обоснованную позицию теоретика права, с точки зрения методологии исследования и затем последовательной реализации принципа научной обоснованности правоустановительной деятельности <12> чрезвычайно важно уточнить следующее научное обстоятельство: коренные задачи, стоящие перед правом на данном этапе его развития, отличаются особой сложностью. Современный этап развития характеризуется системным кризисом, включая его цивилизационную, духовную, экологическую и др. составляющие. Соответственно, как и перед всем правом, перед институтом права собственности на природные ресурсы, которые являются основой жизнедеятельности народов, в соответствующей части лежит, как коренная, задача обеспечивать развитие общества, преодолевая кризисные явления и постепенно обеспечивая устойчивое духовное и материальное развитие <13>. Особо подчеркну: именно учет цивилизационного фактора развития является, должен служить первоочередным методологическим основанием формирования права и его институтов, в том числе и права собственности.
Сформулированная задача применительно к институту права собственности на природные ресурсы актуализируется особенно в связи с необоснованными притязаниями цивилистов на обладание природой в гражданско-правовой частной собственности, ориентированной, как видим, лишь на экономический интерес.
С учетом положения общей теории права, согласно которому внешним объективным критерием классификации функций права являются различные социальные факторы, анализ задач, решаемых посредством права собственности на природные ресурсы, имеются основания выделить следующие функции - экологическую, социальную, духовную, обеспечения естественно-правовой справедливости, экономическую. Соответственно, как и сама природа, институт права собственности на природные ресурсы закономерно является многофункциональным. Каждая функция имеет свое правовое содержание.
Применительно к исследуемому предмету экологическая функция - главная, основополагающая. Все другие функции, хотя и имеют свое собственное содержание, непосредственно связаны с участием в решении задач экологической функции и способствуют ее эффективному осуществлению. Главное в экологической функции института собственности и ее содержании - поддержание, сохранение нормами о праве собственности на соответствующий природный объект благоприятного состояния природы, что, кроме всего прочего, ярко свидетельствует о цивилизационных началах развития общества и государства. Как аксиома видится то важное жизненное обстоятельство, что благоприятное состояние природы дает возможность оптимального удовлетворения экологических потребностей человеком и обществом.
На ведущее место в системе функций экологическая функция ставится не только потому, что предметом исследования является собственность на природные ресурсы, хотя и это важно само по себе. Но более важным фактором здесь является значение природы в жизнедеятельности общества, всей совокупности людей как ее основы.
Хотя в законодательстве собственность устанавливается на отдельные элементы природы - природные ресурсы и комплексы, фактор экологичности не становится хоть в какой-то мере менее значимым, так как каждый названный элемент природы - органичная часть целого, многими связями связанная с ним; и каждый этот элемент - природный объект - органично связан с другими. И лишь благодаря этим экосистемным связям мы имеем природу, в длительной истории формировавшуюся, ставшую основой существования и жизнедеятельности общества.
Как в правовой системе на экологическое и природно-ресурсное право возложена особая миссия - экологическая, обеспечение экологического благополучия, так в системе права собственности на природные объекты и комплексы экологическая функция занимает особое место, играет особую роль, соразмерную с ролью самих названных отраслей. С учетом особой задачи данной статьи важно подчеркнуть, что интерес обеспечения экологической безопасности как видовой интерес публичного интереса является первейшим и основополагающим признаком, критерием публичного права <14> и соответственно служит основанием отнесения экологического и природно-ресурсного права к семье публичного права. Исходной методологической позицией в исследовании института права собственности на природные ресурсы является восприятие природы всегда публичным благом <15>.
Социальная функция права собственности на природные ресурсы непосредственно связана с социальным потенциалом природы, использование которого институционально наиболее целесообразно в контексте социальной концепции качества жизни, исследуемая суть которой в теории публичного права, в теории экологического и природно-ресурсного права как публичных отраслей права выражена через экологическое благополучие как первейший критерий публичного права. И, пожалуй, прежде всего социальное видится в норме ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации о значении природных ресурсов.
Методологически сущность и значение социальной функции права собственности на природные ресурсы выражается и повседневно проявляется через все нормы экологического и природно-ресурсного права в силу такого очевидного обстоятельства, что каждый человек живет одновременно в двух средах: природной и социальной. Это обусловливает его биосоциальную сущность. С одной стороны, человек - органичная часть всей живой природы. С другой - он активный субъект общества. Это обстоятельство свидетельствует об объективном существовании специфической естественной экологической системы "природа - общество", в которой вполне проявляется и реализуется многофункциональная роль природы, приобретая при этом особое значение.
Эта ситуация имеет глубокую мировоззренческую и цивилизационную сущность: мы соглашаемся с тем, что природа занимает особое, важное место в жизни человека, она является основой жизни и деятельности народов, и даже кладем данное обстоятельство в основу важнейших правовых вопросов как методологический фактор формирования и осуществления экологического и природно-ресурсного права.
Соответственно своим содержанием социальная функция права собственности на природу теснейшим образом связана с экологической функцией в части последовательного решения в праве в целом посредством отношений собственности на природные ресурсы <16> в частности задач поддержания благоприятного состояния природы, оптимального для живых видов природы и человека как природного существа. Социальная функция в своем содержании ориентирована на создание и поддержание на оптимальном уровне экологически обусловленных факторов качества жизни человека и общества, проявляемого в условиях проживания людей, их труда, отдыха, оздоровления на курортах, посредством туризма.
"Собственность обязывает и должна использоваться в интересах общего блага" как принцип института права собственности, закрепленный в разных формах в ряде современных конституций, прежде всего выражает его социальную функцию и сущность. Сформулированный в контексте теории социальных функций собственности, он принадлежит известному французскому юристу Леону Дюги, специализировавшемуся на публичном праве <17>. Очевидно, что при всем многообразии объектов права собственности этот принцип особо проявляется в системе права собственности на природные объекты и комплексы, отличающиеся от всех других объектов - объектов социальной среды - особенным существенным качеством многофункциональной роли. Это качество природных объектов является важным методологическим фактором как формирования и осуществления экологического и природно-ресурсного права, так и особенно права собственности на природные ресурсы, предопределяя прежде всего его публичную форму.
Особое значение в содержании социальной функции права собственности на природные ресурсы имеет природная рента. Огромные природные богатства в развитии экономики становятся естественными, даровыми средствами производства, поэтому справедливо, чтобы в максимальной мере рента доставалась государству и впоследствии использовалась в интересах всего общества.
Существенным фактором выделения духовной функции права собственности на природные ресурсы является сама духовная функция природы, исследованная не только в философии, в литературе, в области культуры, но и в юридической литературе в рамках одного из традиционных для российского экологического права направлений охраны природы, которое называется консервативной охраной природы, преимущественно по вопросам особо охраняемых природных территорий. Мировоззренческим источником этой функции закономерно являются духовные качества самой природы и человека, как не только природного, но и социального существа, способного их оценивать. Эта сторона жизни человека с исследуемой точки зрения особенно важна: духовный человек найдет, проявит родственную связь с духовной природой и отразит ее в концепциях экологического и природно-ресурсного права, в том числе в отношениях собственности на природные ресурсы, особенно ее части - объекты и территории, обладающие особым духовным потенциалом. К таковым прежде всего относятся уникальные по эстетическим качествам ландшафты, территории, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение и правовой статус особо охраняемых природных территорий <18>.
Для определения места духовной функции права собственности на природные ресурсы методологически воспользуемся пониманием жизни как человека, так и всего общества как "процесса добывания духовной и материальной пищи", в котором "нравственность - сила, организующая этот процесс". Мы видим место духовного в его системе с материальным как основы жизни человека и развития общества. Мы видим и роль нравственности как социального регулятора в поддержании порядка в жизни человека, а также по аналогии и всего общества. И духовное, и нравственное как универсалии культуры, лежащие в основе цивилизационного, цивилизованного развития, при благой воле человека трансформируются в нормы права. Проявляя себя должным, оптимальным образом в отношениях собственности на природные ресурсы, они последовательно реализуются в известном нам результате - поддержании благоприятного состояния природы, в обеспечении публичного интереса экологического благополучия.
Своим содержанием духовная функция права собственности на природные ресурсы, в силу ее специфики, закономерно распространяется и на другие функции - экологическую, социальную, экономическую и иные. Содержанием ее является учет духовных, нравственных начал как природы, так и человека и общества в многообразном проявлении общественных отношений, касающихся: установления субъекта права, которому может наиболее целесообразно юридически, а также физически "принадлежать" природа (проблема правового титула природы); законодательного регулирования содержания права собственности на природные ресурсы; а также реализации этих прав. В соотношении с экономической функцией духовная функция направлена на оптимизацию природопользования в интересах экономического развития, в том числе в широком контексте проблемы потребления.
Важно уже в называвшемся принципе права собственности - "собственность обязывает" - видеть нравственный, духовный элемент его содержания. Это императивное начало собственности - обязывать - проявляется прежде всего через нравственное видение результата этого правового феномена - собственности. И, может быть, именно через этот принцип реализуется духовная функция права собственности на природные ресурсы, предполагая в качестве одного из важных результатов функционирования этого института духовное развитие <19>.
Особое, а с учетом реального состояния дел в современной цивилизации даже чрезвычайно важное значение имеет критерий, лежащий в основе исследуемой духовной функции права собственности на природные ресурсы, - учет духовных, нравственных начал при принятии всякого решения общественной жизни <20>. Заметим, о таком критерии в контексте права, проблем гражданского права говорил век назад (книга была издана в 1917 г.) профессор И.А. Покровский <21>. Суждение И.А. Покровского, рассматриваемое в контексте основных проблем гражданского права, с точки зрения наибольшей полезности и эффективности, очевидно, должно быть адресовано законодателю и его коллегам по отрасли гражданского права. Только учет этого жизненно важного фактора позволит не только духовно распоряжаться природой в отношениях собственности и реально обеспечивать рациональное природопользование, но и цивилизованно развиваться человечеству. Этот путь к добру не имеет альтернативы.
Глубокое, проникнутое цивилизационным смыслом суждение И.А. Покровского особенно высоко ценится в свете агрессивных намерений современных цивилистов "перетащить" в ГК РФ едва ли не все нормы соответствующих (природно-ресурсных. - М.Б.) кодексов и законов... Эта операция представляется мне крайне опасной. Она может вконец расшатать только еще складывающийся оборот природных ресурсов и отдать их на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества, которые окончательно лишат нас и средств жизнеобеспечения, и среды обитания" <22>.
Как проявление духовной функции можно воспринимать и глубокую по цивилизационному содержанию позицию теоретика права С.С. Алексеева, который писал: "Понятия "земля", "недра", "вода", "леса" имеют глубокую нравственную сущность и ничем иным, кроме как народным достоянием, что неадекватно праву собственности, они быть не могут" <23>.
Функция института права собственности на природные ресурсы по обеспечению естественно-правовой справедливости теоретически и методологически органично связана с общеправовым принципом справедливости и вытекает из него, конкретизируя содержание применительно к экологической сфере. В общей теории права принцип справедливости обоснованно занимает ведущее место в системе общеправовых как основной, главный, исходный принцип права <24>. В данном случае важно, что этот общетеоретический принцип права, интерполированный в экологическое и природно-ресурсное право как функция, будет реализован через институт права собственности.
Применительно к сфере взаимодействия общества и природы справедливость как нравственно-правовая категория предполагает и требует учета, отражения, соблюдения, обеспечения и защиты экологических интересов, экологического благополучия всех людей посредством права и регулирования в нем отношений собственности на природные ресурсы, отвечающие потребностям общества. Как право человека на экологическое благополучие, на благоприятную окружающую среду является естественно-правовым, так и выделяемая функция называется функцией обеспечения естественно-правовой справедливости.
Вероятно, нижней мерой несправедливости в получении природных благ человеком была ситуация в феодальные времена <25>, о которой в одно время писали наблюдавшие ее мыслители. А.Н. Радищев писал о воздухе как единственном естественном благе, которое богачи не отняли у бедных. "Нам остался только воздух, чтобы дышать, - в этом же духе писал его современник, Вальтер Скотт, о Британии, - да и его не отняли только потому, что иначе мы не выполнили бы работу, наваленную на наши плечи" <26>.
Функция обеспечения естественно-правовой справедливости в отношениях собственности на природные объекты наполняется особым содержанием, обусловленным, предопределенным сущностью самой природы и ее ролью в жизни и деятельности человека и общества, и одновременно ее реализация непосредственно связана с решением других важных задач. Это диктуется тем обстоятельством, что в осуществлении функции обеспечения естественно-правовой справедливости в отношениях собственности на природные объекты особую роль играет государство как суверен. В этом качестве государство посредством формируемого эффективного экологического и природно-ресурсного законодательства обеспечивает справедливое осуществление функции "власти" суверена; обеспечение социального порядка и мира в обществе и экологического правопорядка. Эти два направления, очевидно имеющие большое общественное значение, можно бы выделить и в качестве самостоятельных функций института права собственности на природные ресурсы. Но так как они теснейшим образом связаны с функцией обеспечения естественно-правовой справедливости, мы их рассмотрим вместе, тем более что функция "власти" и обеспечение социального порядка и мира в обществе, проявляемого в поддержании благоприятных, оптимистичных чувств и настроений удовлетворения от решения вопросов в экологической сфере как справедливого, и экологического правопорядка сами по себе являются направлениями и средствами обеспечения естественно-правовой справедливости.
Справедливое решение в праве вопросов, касающихся титула природы как общего блага, национального достояния, направлено на укрепление нравственных устоев общества, влияет на состояние нравов людей, тем самым способствуя укреплению престижа государственной власти. И наоборот. Несправедливые с точки зрения общества решения ведут к подрыву нравственных устоев в обществе. В частности, несправедливое решение в праве проблемы природной ренты, ее присвоение в значительной части бизнесом, занимающимся эксплуатацией природы как национального достояния, привело к созданию очень богатых индивидов и отражается негативно на настроениях в обществе.
Уместно показать, как сущность "проявления власти" и меру справедливости в естественных отношениях "собственности" на природу выразил И.А. Крылов в басне "Лев на ловле":
Вот эта часть моя
По договору;
Вот эта мне, как Льву, принадлежит без спору;
Вот эта мне за то, что всех сильнее я;
А к этой чуть из вас лишь лапу кто протянет,
Тот с места жив не встанет.
Если мы вспомним историю развития института права собственности в России в целом и на природные ресурсы в частности в 1990-е годы, эта басня - вовсе не только аллегория. Многое происходило тогда в жизни как по этой басне.
Очевидно, что, рассматривая собственность лишь как экономико-правовое явление, как ее видят некоторые цивилисты, мы исключаем другие важнейшие для нормальной жизни человека и общества качества, стороны, функции этой правовой категории, не менее важные для человека. Лишь на основе системного видения данного правового института по достоинству можно оценить его как ресурс общественного и цивилизационного развития, как и жизни отдельного человека, и наиболее оптимально урегулировать в праве отношения собственности на тот или иной объект с учетом его специфики и значимости для человека и общества.
В целом экономическая функция права собственности на природные ресурсы своим содержанием проявляется в процессе реализации собственником природных ресурсов правомочия распоряжения посредством предоставления соответствующего природного ресурса, в том числе как естественного средства производства, субъектам права в пользование (аренду), которое в доктрине природно-ресурсного права называется специальным природопользованием. Существенной характеристикой специального природопользования, регулируемого экологическим и природно-ресурсным законодательством, является, как правило, получение экономических выгод от эксплуатации природных богатств, что соответствует и норме ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Во взаимосвязи с экологической и социальной функциями, функцией обеспечения естественно-правовой справедливости в порядке исполнения принципа "Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу" исходным элементом экономической функции права собственности на природные ресурсы является изъятие природной ренты государством-сувереном. По воле государства-суверена в рамках его законодательной деятельности оформляется система общественных отношений в соответствующем федеральном законе <27> по принадлежности природной ренты государству. На стадии оформления права частной собственности на землю и другие природные ресурсы, а также специального природопользования законодатель регулирует подсчет рентных платежей, поступающих в доход государства. Из сумм рентных платежей могут исключаться затраты природопользователей на мелиорацию земель, повышение продуктивности других природных ресурсов, другие виды работы, повышающие уровень эффективности пользования природными ресурсами и уровень безопасности работ по природопользованию.
Элементом экономического содержания является плата со стороны собственника, пользователя (арендатора) природных ресурсов. Отношения по плате за отдельные природные ресурсы регулируются преимущественно соответствующими природно-ресурсными законодательными актами.
Экономическая функция занимает особое место в системе исследуемых в этой статье функций. Ее особенность связана с тем, что она реализуется непосредственно в связи с экономической, предпринимательской деятельностью. С одной стороны, как отмечалось, в рамках специального природопользования субъекты этой деятельности получают прибыль, а с другой - экономическая деятельность является источником наиболее разнообразных и мощных негативных воздействий на природу. Последний фактор предопределил формирование в экологическом праве принципа "загрязнитель платит" и соответствующей системы платежей.
С точки зрения теории экологического права система платежей за негативные воздействия вводилась для стимулирования природоохранной деятельности предприятий в добровольном, заинтересованном соблюдении экологического законодательства.
Таким образом, для теории права собственности, формируемой в рамках общей теории права, теории публичного, конституционного, экологического, природно-ресурсного и других отраслей права, учет фактора многофункциональной роли природы, проявляемого соответствующим образом в праве собственности на природные ресурсы, имеет основополагающее методологическое значение, предопределяя прежде всего публичную форму собственности.
Многофункциональная роль природы как фактор
публично-правовой сущности института права собственности
на природные ресурсы
При выделении во всем множестве объектов права собственности двух специфических групп объектов - социальных вещей и природы методологически важно то, что в философии и науке они тоже разделяются. Как подчеркивает академик РАН философ В.С. Степин, в философии и науке категории "природа" и "вещь" относятся к универсалиям культуры. Эти мировоззренческие категории всегда имеют социокультурное измерение и во многом определяют характер жизнедеятельности людей <28>. Эта философская справедливая позиция воплощена в праве: природные ресурсы, образующие естественную основу жизнедеятельности людей, подлежат использованию и охране по правилам, определяемым в экологическом и природно-ресурсном праве. С другой стороны, в гражданском и других отраслях права регулируются отношения по поводу вещей, необходимых для обеспечения комфортных условий жизни в социальной среде жизнедеятельности.
Соответственно, институт права собственности на природные ресурсы является многофункциональным. Каждая функция имеет свое правовое содержание. Подчеркнем, что анализ названных функций является одновременно важным фактором выявления и демонстрации сущности исследуемого права собственности.
Методологический подход к выявлению и исследованию содержания функций, выполняемых институтом права собственности, позволяет наиболее рациональным образом сформулировать законодательную норму о форме собственности на тот или иной объект. В нашем случае этот подход дополнительно усиливает научную позицию о природе как публичном благе и соответственно объекте публичной собственности.
Последовательная реализация данного подхода, примененного к отношениям собственности на природные ресурсы как бесценное публичное благо, будет одновременно обеспечивать, как писал П.И. Новгородцев, русский правовед и философ, "нравственную задачу права" в том, чтобы "смирять злые наклонности, обуздывать упорный эгоизм людей, бороться с несправедливостью и произволом сильных, обеспечивать общее равенство и свободу" <29>.
