Дополнительный материал к теме
"Правовое регулирование использования и охраны вод"
Научная статья для изучения
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ: ПРОБЛЕМЫ ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА
Д.М. ДУБОВИК, В.П. ПОКАТОВА
В эпоху глобализации и мирового промышленного подъема вопросы экологической безопасности, правовой охраны водных объектов и в целом охраны окружающей среды, а также правового регулирования экологических отношений приобретают все большую значимость и актуальность.
Реализация конституционных целей в области охраны окружающей среды является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, достижение которой предусматривается посредством решения таких задач, как эффективное использование природных ресурсов, а также предотвращение их загрязнения и деградации.
На гидрохимический режим вод влияют не только природные факторы, в частности климат, геологическое и геоморфологическое строение территории, почвы и растительность, но и в большей степени сброс в водные объекты значительного количества неочищенных и загрязненных сточных вод многочисленными предприятиями, осуществляющими свою деятельность по различным направлениям.
Как справедливо отмечает В.В. Круглов <1>, темпы загрязнения водных объектов и интенсивность их использования опережают темпы экономического роста.
Из анализа информации, содержащейся в Государственных докладах о состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации <2>, следует, что, с одной стороны, происходит уменьшение объема отводимых сточных вод и сброса загрязняющих веществ, содержащихся в этих водах, с другой - по большинству речных бассейнов состояние качества воды остается неудовлетворительным и по-прежнему не отвечает нормативным требованиям.
В Докладе высказывается мнение, что "этот эффект вызван воздействием множества неконтролируемых (рассредоточенных) источников загрязнения, а также источников вторичных (накопленных) загрязнений" <3>.
На наш взгляд, следует согласиться с теми специалистами, которые считают указанные источники основными загрязнителями водных объектов, поскольку они находятся вне системы наблюдения (мониторинга) и должного контроля со стороны государственных органов.
К примеру, вред водным объектам может быть причинен побочными результатами добычи полезных ископаемых открытым способом; рекреационной деятельностью, в том числе неорганизованным отдыхом населения; поступлениями загрязняющих веществ от свалок твердых коммунальных отходов (ТКО) и от мест складирования и захоронения иных отходов производства и потребления; залповыми сбросами при авариях и катастрофах техногенного и природного характера и другими подобными источниками негативного воздействия.
С этой точки зрения правовая охрана водных объектов представляется ключевым направлением государственной деятельности, целью которой является их защита от негативного воздействия, восстановление природного состояния водных объектов и возмещение ущерба, причиненного водным объектам и биологическим ресурсам.
Именно через достижение обозначенных целей реализуется природоохранная функция государства, отождествляющая публичный интерес в рассматриваемой сфере.
Следует согласиться с мнением О.Ю. Бакаевой <4> и М.И. Васильевой <5> о том, что публичный интерес в вопросе правовой охраны водных объектов проявляется через сохранение качества окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Правовая охрана водных объектов представляет собой целый комплекс различных мер. Традиционно в качестве элементов правового механизма охраны водных объектов выделяют: планирование и финансирование восстановления и охраны водных объектов; экологический аудит водоохранной деятельности на предприятиях; платность водопользования и загрязнения водных объектов; экономическое стимулирование рационального использования, восстановление и охрану водных объектов <6>.
Исполнение обозначенных механизмов правовой охраны водных объектов осуществляется через деятельность уполномоченных государственных органов, а также посредством института юридической ответственности за нарушение обязательных требований водного законодательства.
При этом анализ норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <7> (далее - КоАП РФ) свидетельствует о тенденции к повышению роли административной ответственности в данной сфере. Соответствующие составы содержатся в гл. 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" и в гл. 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования".
Однако, несмотря на это, в КоАП РФ не сформулирована ответственность: а) проектировщиков, изыскателей, строителей и иных должностных лиц и работников, виновных в нарушении правовых водоохранных и экологических требований при размещении, проектировании, строительстве (реконструкции) и вводе в эксплуатацию промышленных предприятий; б) виновных лиц за совершение правонарушений при осуществлении оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС): невыполнение правил проведения и нарушение процедуры ОВОС при подготовке обосновывающей документации, представление неполных результатов ОВОС или недостоверной информации о них; в) должностных лиц, работников и строительных организаций за нарушение требований по охране вод и иных объектов природы и окружающей среды. Эти дополнения должны быть внесены в законодательство об административной ответственности.
Уголовная ответственность наступает за совершение общественно опасных правонарушений в сфере водных отношений, которые носят преступный характер и которые предусмотрены Уголовным кодексом РФ <8> (УК РФ). В разделе об экологических преступлениях Уголовного кодекса РФ имеются: ст. 250 "Загрязнение вод" и ст. 252 "Загрязнение морской среды". Оба состава являются материальными, поскольку предусматривают наступление смерти, вреда здоровью человека, животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству. Характерно, что загрязнение, засорение и истощение вод не являются уголовно наказуемыми деяниями и принимаются во внимание лишь в связи с материальными последствиями - вредом, причиненным другим объектам общественных правоотношений, а не самим водным объектам.
Необходимо отметить, что согласно законодательству институт юридической ответственности напрямую связан с обязанностью виновного лица по возмещению причиненного ущерба и зависит от нее.
Ответственность граждан и юридических лиц, причинивших вред водным объектам, установлена в ст. 69 Водного кодекса РФ <9>, возмещение производится добровольно либо по решению суда.
Важно отметить, что, по мнению авторов, возмещение причиненного ущерба не является самоцелью, поскольку применительно к охране окружающей среды возмещение причиненного ущерба имеет характер компенсационных выплат, которые должны направляться на восстановление природных объектов.
Таким образом, в цепочке: действия, направленные на загрязнение окружающей среды, в том числе водных объектов, и их восстановление - определение размера этого ущерба является основной задачей.
В этой связи в правоприменительной деятельности краеугольным камнем в вопросах, связанных с восстановлением водных объектов, является проблема установления и определения размера вреда, причиненного нарушением водоохранных требований.
На сегодняшний день основным документом, регламентирующим порядок определения и исчисления размера вреда, причиненного водным объектам, является Приказ Минприроды России от 13 апреля 2009 г. N 87 <10> (далее - Методика исчисления вреда водным объектам, Методика).
Применение указанной Методики предполагает не только оценку размера ущерба, причиненного негативным воздействием на водный объект, но и расчет необходимых затрат на восстановление состояния загрязненного водного объекта до качественных показателей, наблюдаемых до выявленного нарушения.
При этом в научной литературе описанный в Методике расчет не раз подвергался критике. Некоторые ученые отмечают, что "ключевой недостаток Методики (ключевое положение, на котором основан расчет причиненного вреда водному объекту) заключается в том, что отсутствует разграничение понятий "негативное воздействие на водный объект" и "вред" <11>.
Специалисты ФГБУ РосНИИВХ К.В. Кутикова и Е.Е. Морозова в своей научной работе доказывают, что "недостаточная проработанность положений Методики приводит к неоднозначным результатам расчета следующих параметров:
- коэффициента, учитывающего природно-климатические условия в зависимости от времени года;
- массы сброшенных вредных (загрязняющих) веществ;
- продолжительности сброса сточных вод с повышенным содержанием вредных (загрязняющих) веществ" <12>.
Соглашаясь с указанными выводами, хотелось бы остановиться еще на одной проблеме, связанной с применением указанного нормативного правового акта.
Согласно п. 11 Методики исчисления вреда водным объектам, исчисление размера вреда, причиненного водному объекту сбросом вредных (загрязняющих) веществ, осуществляется по формуле, состоящей из достаточно большого количества производных.
В качестве одного из производных, учитываемых при исчислении размера вреда, является масса сброшенного вредного (загрязняющего) вещества, которая определяется по самостоятельной формуле, где в качестве производного элемента выступает продолжительность сброса вредного (загрязняющего) вещества.
Продолжительность сброса вредных (загрязняющих) веществ при нарушении водного законодательства, в том числе при аварийных сбросах, в соответствии с п. 22 Методики исчисления вреда водным объектам определяется с момента его обнаружения и до момента прекращения сброса.
При способах исчисления вреда, обозначенных в Методике, обнаруживается проблема невозможности расчета вреда, причиненного водному объекту, когда его загрязнение происходит одномоментным "залпом".
Более того, учитывая свойство водного объекта, его постоянно изменяющееся состояние, обусловленное физическим свойством воды, как правило, обнаруживаются только последствия, связанные с загрязнением водного объекта (уничтожение водных биологических ресурсов, наличие масляных пятен на водной поверхности и т.д.).
Действующая Методика исчисления размера вреда, причиненного водному объекту, в качестве материала, который подлежит исследованию, определяет пробы воды, взятые с водного объекта.
Порядок отбора таких проб регламентируется ГОСТ 31861-2012 <13>, а с 1 января 2023 г. отбор проб будет осуществляться в соответствии с ГОСТ Р 59024-2020 <14>.
Согласно требованиям, связанным с отбором проб, определенных названными ГОСТами, их необходимо отбирать в нескольких точках: в месте сброса загрязняющих (вредных) веществ, с поверхности водного объекта и на определенной глубине.
Возвращаясь к физическим свойствам воды, при точечном и одномоментном сбросе загрязняющих (вредных) веществ производимые отборы проб воды становятся малоинформативными.
Таким образом, исходя из существующей Методики исчисления вреда водному объекту, а также приведенных ГОСТов определить реальный вред, причиненный водному объекту в результате одномоментного сброса загрязняющих веществ, практически невозможно, и, как следствие, реализация механизма юридической ответственности становится проблематичной.
В таких ситуациях суды, как правило, отказывают в удовлетворении исковых требований, исходя из недоказанности материалами дела оснований для возложения на нарушителей водного законодательства ответственности в виде возмещения ущерба. Суды при вынесении решений постоянно подчеркивают, что для взыскания ущерба, причиненного водному объекту, в качестве доказательств нужно представить надлежащие акты отбора проб, а также соблюсти порядок выбора места отбора и порядок проведения отбора проб с водного объекта <15>.
Однако, на наш взгляд, представляется абсурдной ситуация, при которой основанием для отказа в возмещении вреда, причиненного водному объекту, является несовершенство методики исчисления соответствующего вреда.
Так, Конституционным Судом РФ <16> неоднократно обращалось внимание, что само по себе отсутствие процедурных норм или их несовершенство не должно влечь за собой отказ в защите нарушенного права.
Такой же правоприменительный подход сформулирован в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" <17>, где еще раз подчеркивается, что основанием для привлечения лица к имущественной ответственности является причинение им вреда, выражающееся в негативном изменении состояния окружающей среды, в частности ее загрязнении, истощении, порче, уничтожении природных ресурсов, деградации и разрушении естественных экологических систем, гибели или повреждении объектов животного и растительного мира и иных неблагоприятных последствиях.
Обсуждая на семинаре, проведенном 7 декабря 2021 г. Верховным Судом РФ, вопросы возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в том числе и водным объектам, судьи еще раз подчеркнули, что возмещение вреда окружающей среде носит компенсационный характер, и основанием для отказа в его возмещении не может служить несовершенство существующего законодательного механизма <18>.
При исчислении вреда, причиненного водным объектам, необходимо использовать современные методы и способы.
Так, для оценки истощения качества воды в водном объекте специалисты ФГБУ РосНИИВХ предлагают использовать разработанный ими инструментарий комплексной оценки антропогенного негативного воздействия на водные объекты, позволяющий выявить, насколько существенно это негативное воздействие повлияло на качественное состояние водного объекта. Разработанный инструментарий представлен в стандарте ГОСТ Р 57075-2016 <19>. При этом уточняется, что, помимо использования стандартной методологии, потребуется также оценка значительности этого вреда для конкретного водного объекта.
Таким образом, на сегодняшний день правовой институт охраны водных объектов в части исчисления вреда, причиненного водным объектам, нуждается в серьезном пересмотре и изменении.
Представляется доказанной необходимость изменения Методики исчисления вреда водному объекту, что позволит активнее реализовывать механизм юридической ответственности, за счет которого будет достигаться компенсационная цель взыскания такого вреда, направленная на восстановление водного объекта.
Литература
1. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: Диссертация доктора юридических наук / М.И. Васильева. Москва, 2003. 416 с.
2. Государственный доклад "О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2018 году" / Н.Г. Рыбальский, В.А. Омельяненко, А.Д. Думнов [и др.]. Москва: НИА-Природа, 2019. 290 с.
3. Круглов В.В. Об экономико-правовых мерах по охране водных объектов от загрязнения промышленными предприятиями в регионах России / В.В. Круглов // Российский юридический журнал. 2017. N 3. С. 200 - 204.
4. Крутикова К.В. Практика применения Методики исчисления размера вреда водным объектам при нарушении водного законодательства / К.В. Крутикова, Е.Е. Морозова // Водное хозяйство России. 2018. N 4. С. 119 - 129.
5. Менкенов А.В. Правовые проблемы установления (уточнения) местоположения береговой линии и хозяйственного использования поверхностных водных объектов / А.В. Менкенов // Экологическое право. 2021. N 1. С. 34 - 37.
6. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" / Л.П. Берназ, И.Н. Жочкина, Н.В. Кичигин [и др.]; Ответственный редактор Н.И. Хлуденева. Москва: Контракт, 2018. 528 с.
7. Соотношение частных и публичных интересов в условиях реформирования законодательства Российской Федерации: Монография / О.Ю. Бакаева, Т.Т. Алиев [и др.]; Под редакцией О.Ю. Бакаевой. Москва: Юрлитинформ, 2010. 262 с.
8. Цаплина А.М. Эколого-правовые проблемы формирования и функционирования водоохранных зон / А.М. Цаплина // Актуальные проблемы российского права. 2021. N 3. С. 177 - 184.
