Задание и дополнительный материал к теме 

"Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза" 

  Вопросы по теме семинарского занятия, темы рефератов и презентаций, контрольные вопросы, литература размещены на образовательной платформе Moodle 

 Видеоматериал к вопросу 

"Общественная экологическая экспертиза"

Задание (письменно)

Сравните две разновидности экологической экспертизы – государственную и общественную.   По каким критериям можно провести различия между ними? 

Составьте таблицу

Задачи (письменно):

Задача № 1

Прокурор г. Махачкалы обратился в суд с иском о приостановлении деятельности АЗС на том основании, что она сооружена вблизи источника питьевого водоснабжения. Притом ее строительство не проходило государственной экологической экспертизы. Под проектом и актом принятия АЗС в эксплуатацию стояли лишь подписи санитарного врача, председателя местного органа по охране окружающей среды и ряда других должностных лиц.

Суд признал, что подписи указанных лиц не заменяют заключения государственной экспертизы и принял решение о приостановлении деятельности АЗС до проектирования и сдачи в эксплуатацию очистных сооружений, гарантирующих экологически безопасную работу АЗС.

Правомерно решение суда?

Задача № 2

Советский районный суд, рассмотрев иск Л.В. Смолкиной, В.Ф. Магомедова и других граждан (всего 10) к  Министерству природных ресурсов и экологии Республики Дагестан и ОАО Завод «Росконтакт» о признании незаконным заключения Государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) по ТЭО на строительство цеха, установил, что документация на ГЭЭ была представлена не в полном объеме. С учетом изложенного районный суд удовлетворил исковые требования граждан и признал выводы ГЭЭ недействительными.

 

Уважаемые студенты, ознакомьтесь с научной статьей А.В. Липунцовой 

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМНЫХ АСПЕКТАХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РОССИИ

В нашей стране осуществляются реформы во многих сферах государственной и общественной жизни, которые главным образом затрагивают систему государственного управления. Проводимая длительное время административная реформа направлена на создание оптимальной управленческой системы, совершенствование деятельности органов, наделенных публичными полномочиями. При этом важную роль в обеспечении эффективного функционирования страны играют не только органы государственной и муниципальной власти, но и сам народ через различные формы. Развитие современного Российского государства и общества по векторам выстраивания правового государства и гражданского общества требует организации эффективных форм диалога, причем таких, которые позволят обществу влиять на проводимую государством политику. Во многом именно поэтому в последние годы всю большую актуальность приобретает реальное участие граждан в делах государства, и одной из самых действенных мер в этом направлении является общественный контроль.

Отметим, что проблемам осуществления данного вида контроля уделяется особое внимание со стороны как теоретиков права, так и практикующих юристов и общественности. Сегодня на законодательном уровне определены сущность общественного контроля, его цели, принципы, задачи, основные субъекты, его осуществляющие. Вместе с тем нельзя отрицать и наличие проблем в рамках правового регулирования отдельных видов такого контроля.

Постараемся выявить и проанализировать наиболее важные и существенные, на наш взгляд, проблемы, которые встречаются в практике реализации одной из наиболее распространенных форм общественного контроля, а именно общественной экспертизы.

Стоит обратить внимание на то, что законодательство закрепляет правовые основы реализации общественной экспертизы - содержит ее дефиницию, перечень ее инициаторов (в том числе наделенных властными полномочиями), общий порядок ее проведения, сроки, а также требования к итоговому документу данной процедуры, уделяется внимание правам и обязанностям общественных экспертов .

Вместе с тем закон не содержит конкретные ее виды, хотя отчасти говорится об обязательной экспертизе. Это порождает некую неопределенность, что неоднократно отмечалось, как в теории, так и на практике. Правоведами отмечается: "...отсутствие единой системы научной проработки института правовой экспертизы, особенно в части ее видовой классификации, негативно сказывается на эффективности и отдельных правовых средств, и всего механизма правового регулирования" .

Наиболее логичной и обоснованной нам видится классификация общественной экспертизы, представленная Н.А. Илларионовой: "...1) общественная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов; 2) общественная экспертиза решений, проектов решений, документов и других материалов; 3) общественная экспертиза действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций".

В правовой литературе отмечается в качестве основного недостатка отсутствие единого акта в данной сфере. Рассматривая данный институт, ученые констатируют, что "совершенствованию значения институтов гражданского общества в осуществлении общественной экспертизы законодательства будет способствовать принятие специального закона "Об общественной экспертизе законодательства в Российской Федерации", целью которого было бы упорядочение разрозненных норм, регулирующих порядок назначения и проведения общественной экспертизы". Подобного мнения придерживается и А.Р. Корнилов: "...необходимо для эффективного осуществления деятельности по общественной экспертизе нормативных правовых актов определить предмет, принципы, методы, субъекты, объекты общественной экспертизы, а также организацию процедуры ее осуществления".

Рассматривая этот аспект, нельзя не отметить, что на данный момент действует специальное Положение, которым должны руководствоваться субъекты, осуществляющие данную форму общественного контроля. С одной стороны, плюс, что такой порядок разработан одним из главных участников процедуры общественной экспертизы, с другой - считаем, что данное Положение, или хотя бы его часть, должно носить нормативный характер.

Вместе с тем и в нем есть ряд недостатков. Так, представляет интерес вопрос о принципах, на которых базируется общественная экспертиза. Сейчас это "публичность и открытость; качество и ответственность, социальная значимость, репрезентативность". При этом считаем, что только первые два относятся непосредственно к проведению экспертизы, остальные же отражают требования к ее объектам. Полагаем, что среди принципов общественной экспертизы можно выделить и добавить к первым двум как общие, например законность и демократизм, так и специальные - оперативность, целесообразность, эффективность и др.

Следующее, на что хотелось бы обратить внимание, касается цели, которая определяется через согласование общественно значимых интересов различных субъектов от граждан и их объединений до органов публичной власти. Подчеркивается, что Общественная палата проводит экспертизу актов и проектов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан РФ в области социального обеспечения, общественной безопасности и правопорядка. Считаем, что сформировавшаяся практика зауживает сущность общественной экспертизы. Полагаем, что она должна проводиться в более широких сферах общественных отношений, с одной стороны, а с другой - не только в отношении нормативных правовых актов и их проектов, но и в связи с лицензионными и регистрационными процедурами, государственными услугами и управлением государственным имуществом, а также в отношении программ развития в той или иной сфере управления.

Одним из видов общественной экспертизы выступает независимая антикоррупционная экспертиза. Так, определены ее правовые и организационные основы, принципы, субъекты, правила и методика проведения, форма заключения. Отдельные ведомства по своим направлениям деятельности также принимают отдельные акты по вопросам проведения такого вида экспертизы.

Среди практикующих юристов, представителей экспертного сообщества и правоведов не раз поднимались проблемы, связанные с проведением независимой антикоррупционной экспертизы. Так, А.Х. Торпуджиян отмечает: "...первоначально возникший интерес к специализированной экспертной деятельности затем угасает из-за занятости, рутинности и отсутствия какой-либо мотивации".

Среди наиболее острых вопросов, которые требуют разрешения, уточнение статуса субъектов, осуществляющих экспертизу, совершенствование механизмов взаимодействия независимых экспертов и разработчиков нормативных правовых актов, учет экспертного мнения при подготовке проектов актов. Для решения данных вопросов, в частности, предлагается объединение независимых экспертов в сообщества, например в Национальную палату или ассоциацию антикоррупционных экспертов; создание экспертных советов при органах власти; подготовка Этического кодекса или Хартии антикоррупционных экспертов; разработка информационного ресурса "в целях содействия коммуникациям между аккредитованными экспертами"; "создание единой системы стимулирования деятельности независимых экспертов"; "применение дисциплинарной ответственности к экспертам за качество проводимой независимой антикоррупционной экспертизы".

Что касается субъектов такой деятельности, то к ней могут привлекаться институты гражданского общества и граждане РФ. Для того чтобы стать экспертом, последнему необходимо представить в Минюст России ряд документов в соответствии со специальным регламентом. На данный момент предусмотрены основания аннулирования аккредитации эксперта по его собственному желанию либо по инициативе Минюста России. Полагаем целесообразным расширить перечень таких оснований, например, в случае отсутствия подготовленных заключений. Это отмечается и в науке: "...аккредитация должна не только предполагать получение значимого общественного статуса, но и налагать определенные обязательства на независимых экспертов по минимальному количеству экспертиз".

Отметим, что в состав экспертов входят не только лица, имеющие юридическое образование, но и экономисты, менеджеры, инженеры, учителя, врачи. С одной стороны, данный факт свидетельствует о заинтересованности широкого круга лиц в проведении антикоррупционной экспертизы, с другой - не обладая специальными юридическими знаниями и профессиональными компетенциями, видится сложным выявить коррупциогенные факторы и подготовить качественное заключение с рекомендациями о способах их устранения с учетом правил юридической техники.

Таким образом, несмотря на то что антикоррупционная экспертиза институционализирована в российское правовое пространство более 10 лет, порядок ее проведения требует дальнейшего совершенствования.

Отдельного внимания заслуживают проблемы реализации общественного контроля в экологии. Это обусловлено тем, что особую актуальность в последнее время приобретают проблемы экологии, которые могут носить как локальный, так и глобальный характер. Роль институтов гражданского общества в разрешении экологических проблем имеет особое значение, так как затрагивает интересы каждого гражданина.

Несмотря на имеющийся положительный опыт проведения общественной экспертизы в экологической сфере, правоведы и практикующие юристы выделяют ряд проблем при осуществлении данной процедуры. Так, с одной стороны, институт экологической экспертизы, который осуществляется общественными объединениями, определяется специальным нормативным правовым актом, с другой стороны, назрела необходимость его дополнительной регламентации. В частности, на наш взгляд, при проведении общественной экспертизы возникают вопросы, связанные с порядком регистрации заявления, финансирования экспертной деятельности, утверждением итогового заключения, незаконным отказом заказчиков предоставлять документацию общественной экологической экспертизы, понуждение которых в предоставлении данных нередко происходит в судебном порядке. Развивая обозначенные аспекты, отметим, что к очевидным пробелам действующего законодательства относится отсутствие в законе дефиниции "общественная экологическая экспертиза". Также инициаторами данной формы общественного контроля могут выступать граждане, их объединения и органы местного самоуправления. При этом последние в соответствии с реализацией проводимой конституционной реформы в сфере управления относятся к органам публичной власти, а значит, вряд ли могут выступать полноценными субъектами общественной экспертизы, хотя, конечно, органами власти тоже не являются.

Отметим, что на муниципальном уровне зачастую не принимаются специальные административные регламенты предоставления услуги по регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы либо имеющиеся акты не соответствуют действующему законодательству в данной сфере. Это подтверждается имеющейся практикой, установленной органами природоохранной прокуратуры и свидетельствующей, что во многих регионах не были приняты акты, регламентирующие общественные обсуждения и иные формы участия населения в рассмотрении вопросов об осуществлении хозяйственной деятельности. Однако действующее законодательство не устанавливает ответственности органов муниципальной власти за бездействие в принятии актов, которые регламентировали бы порядок реализации полномочий в соответствующей сфере, в том числе по требованию общественности, что отмечается в научной литературе .

Следующая проблема, с которой сталкиваются субъекты, проводящие общественную экологическую экспертизу, касается утверждения заключения, которое должно быть утверждено соответствующим органом власти. Но таковые приняты лишь в некоторых регионах страны. Безусловно, отсутствие определенных стандартов утверждения подобных заключений может привести к негативным последствиям, выражающимся в самоуправстве со стороны органов власти, например в части срыва сроков рассмотрения, отсутствия четких оснований для его регистрации либо отказе в таковой и т.п.

Также законодатель определяет, что "заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в СМИ". Полагаем, что здесь необходимо закрепить не просто возможность, а обязанность обнародования ее результатов для широких слоев населения, т.е. сделать это прямой обязанностью органов, которые получают такие заключения.

Решение вышеозначенных проблем видится в разработке и принятии специального регламента, определяющего процессуальный порядок проведения экспертизы, о чем не раз упоминается и в научных исследованиях.

Еще одна немаловажная проблема, заслуживающая внимания, связана с низкой экологической культурой и правовой грамотностью граждан, отсутствием желания принимать участие в разрешении проблем в сфере охраны окружающей среды. Обоснованием данного тезиса может служить проведенный С.С. Вохминым опрос жителей города Красноярска, который подтвердил критически низкий уровень информированности не имеющего юридического образования и не связанного с юридической практикой молодого населения (от 18 до 40 лет) о существовании экологической экспертизы, ее видах и законодательства о ней. Вывод прост - необходимо совершенствовать формы и методы правового просвещения населения, информировать общественность об экологических проблемах, привлекать граждан и общественные объединения к проведению социально значимых проектов в сфере экологии. Для того чтобы экспертиза стала действенной и эффективной формой общественного контроля, необходима реальная финансовая, методическая, организационная поддержка общественных объединений, уставные цели которых связаны с природоохранной деятельностью.

Таким образом, несмотря на то что институт общественной экологической экспертизы не является обязательным при принятии решений о реализации намечаемой хозяйственной деятельности, требует пристального внимания и нуждается в корректировке. Полагаем, что в современных реалиях развития отношений в сфере экологии участие общественности приобретает все большее значение.

В качестве выводов отметим, что контроль со стороны общественности выступает важнейшим демократическим институтом, который направлен на вовлечение инициативных граждан в разрешение вопросов, имеющих важное значение для общества и государства, дает возможность оценки деятельности власти, способствует совершенствованию системы государственного и местного самоуправления с учетом общественных интересов, что в конечном счете способствует развитию гражданского общества в нашей стране. Его результаты и выводы показывают результативность и целесообразность работы органов публичной власти, содержат оценку достижения целей и требований населения в процессе выполнения государственных функций и задач.

Имеющаяся правовая база общественного контроля в целом и экспертизы в частности создает их прочную основу, вместе с тем процедуры их проведения не лишены недостатков и требуют дополнительного правового регулирования, отвечающего современным реалиям. Например, четко обозначить виды общественной экспертизы, определить показатели ее эффективности, обеспечить реальный учет мнения экспертов при принятии управленческих решений, внедрить компетентностный подход к организации экспертных сообществ.

Полагаем верным обратить внимание на тот факт, что развитие общественной экспертизы в условиях федеративного устройства должно учитывать систему и структуру органов исполнительной власти, их функции и полномочия, их практику. Исходя из основных функций федеральных органов исполнительной власти, предопределенных установленной и сложившейся системой рассматриваемых органов, общественная экспертиза в своем предмете должна содержать не только нормативные правовые акты и их проекты, деятельность по принятию которых свойственна в основном министерствам, но и функции по контролю (надзору) в его установленных формах (включая регистрационные и лицензионные процедуры), свойственных службам, а также по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом, свойственных агентствам. Это позволило бы обеспечить целостную и системную взаимосвязь взаимодействия государства и общества. При этом считаем, что государство должно минимально влиять на общественный контроль. Сущность общественного контроля предполагает определенную независимость от государства, в том числе в установлении границ, форм и функций контроля.

Также считаем, что использование в российской практике опыта, наработанного зарубежными странами, а также на международном уровне, позволит разрешить имеющиеся проблемы и усовершенствовать имеющиеся контрольные механизмы. Так, следует обратить внимание на использование такого опыта в части: четкого закрепления целей и задач общественной экспертизы; установления объектов, в отношении которых может осуществляться контроль общества; совершенствования механизмов контрольных процедур; регулирования правового статуса субъектов данной формы общественного контроля.

Имеющиеся пробелы в законодательстве могут быть решены и с учетом складывающейся юридической практики, современных научных исследований. В комплексе это позволит обеспечить баланс государственных и общественных интересов, защиту прав и свобод каждого гражданина.

Литература

1. Вохмин С.С. К вопросу о проведении общественной экологической экспертизы / С.С. Вохмин // Научно-образовательный потенциал молодежи в решении актуальных проблем XXI века. 2020. N 16. С. 184 - 187.

2. Долотов Р.О. Перспективы повышения эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы / Р.О. Долотов, Д.В. Крылова // Журнал российского права. 2019. N 10. С. 163 - 173.

3. Ерофеева В.В. Проблемы правового регулирования экологической экспертизы / В.В. Ерофеева // Юридическая наука. 2018. N 1. С. 130 - 135.

4. Илларионова Н.А. Правовое регулирование проведения общественной экспертизы / Н.А. Илларионова // Символ науки: международный научный журнал. 2019. N 4. С. 96 - 98.

5. Кабанов П.А. Правовое регулирование стимулирования деятельности независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации: проблемы и перспективы / П.А. Кабанов // Социальная интеграция и развитие этнокультур в евразийском пространстве. 2020. Т. 1. N 9. С. 158 - 164.

6. Корнилов А.Р. Общественная экспертиза нормативных правовых актов как вид правовой экспертизы / А.Р. Корнилов // Вестник Российского нового университета. Серия: Человек и общество. 2019. N 3. С. 144 - 149.

7. Орловская И.В. Правотворческая функция прокуратуры как эффективный способ обеспечения реализации принципа гласности, учета общественного мнения при принятии экологически значимых решений / И.В. Орловская // Вестник Костромского государственного университета. 2019. Т. 25. N 2. С. 233 - 237.

8. Орловская И.В. Проблемы обеспечения законности при выявлении нарушений законодательства об общественной экологической экспертизе / И.В. Орловская // Отечественная юриспруденция. 2018. N 4(29). С. 68 - 73.

9. Позницкая Е.В. Институт общественной экспертизы законодательства как форма общественного контроля / Е.В. Позницкая, О.А. Короткова // Colloquium-journal. 2019. N 9-10(33). С. 48 - 49.

10. Торпуджиян А.Х. Антикоррупционная экспертиза как способ повышения эффективности современного российского правотворчества / А.Х. Торпуджиян // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2019. N 3(106). С. 53 - 56.

11. Туранин В.Ю. Ответственность эксперта за качество независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / В.Ю. Туранин // Экономика. Право. Инновации. 2018. N 4(1). С. 32 - 35.