Материалы судебной практики
1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»// Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, декабрь, 2012.
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»// Бюллетень Верховного Суда РФ, N 8, август, 2015.
3. Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды//Бюллетень Верховного Суда РФ, N 10, октябрь, 2022(утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.06.2022).
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 7, июль, 2010.
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.09.2021 N 42-П «По делу о проверке конституционности частей 1 и 3 статьи 17 Федерального закона "О гидрометеорологической службе", пунктов 3, 4 и 5 Положения об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Валмакс»// Собрание законодательства РФ, 11.10.2021, N 41, ст. 7064.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы»// Собрание законодательства РФ, 03.05.2004, N 18, ст. 1833.
Научный материал
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КАК СУВЕРЕННЫЕ ПРАВА
М.М. БРИНЧУК
Человечество с древних пор существует в условиях и рамках фундаментальной естественной системы "человек - общество - природа". Для разумного функционирования этой уникальной экологической системы и, соответственно, развития общества существование человечества на его определенном отрезке стало основываться на правовых началах. Постепенно право собственности на землю и другие природные ресурсы и право природопользования становились в системе права основополагающими. На современном этапе развития общества эти два права как суверенные во многом определяют подходы к развитию цивилизации. Принципы, на которых строятся отношения собственности и природопользования в системе "человек - общество - природа", определяют качества самой современной цивилизации.
В исследовании этих экологических прав для нас важно обратить внимание на присущие каждому из них свои методологические начала, принципы.
Право собственности на природные ресурсы
С.С. Алексеев с уверенностью пишет о земле и других природных ресурсах как народном достоянии - их справедливом титуле. По его убеждению, понятия "земля", "недра", "вода", "леса" имеют глубокую нравственную сущность и ничем иным, кроме как народным достоянием, что неадекватно праву собственности, они быть не могут. И мы соглашаемся с этим! При этом природные ресурсы как основа жизни и деятельности народов находятся в активном обороте. И традиционно юридическая принадлежность на природные ресурсы определенным субъектам в нашей стране выражается в праве через институт собственности.
Речь идет о праве собственности на природные ресурсы как суверенном праве.
Фундаментальным цивилизационным принципом, на котором должно зиждиться установление в законодательстве субъекта, которому юридически могут "принадлежать" природа, ее ресурсы, является справедливость как основополагающая добродетель.
Какой вариант формы (вида) права собственности на природные ресурсы мы можем признать реально справедливым?
Для нас важно то, что именно этот принципиальный вопрос в законодательстве уже решался однажды нашим государством.
Как показала практика развития российского государства, в отношении земли и других природных ресурсов вопрос их юридической принадлежности является актуальным и даже краеугольным. Мы помним, что одним из первых законов советской власти стал Декрет о земле, принятый 26 октября (8 ноября) 1917 г. II Всероссийским съездом Советов. В соответствии с Декретом "самое справедливое разрешение земельного вопроса должно быть таково: 1) Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д. отчуждается безвозмездно, обращается в всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней" .
Выраженная в Декрете о земле позиция была широко распространенной и до 1917 г. Так, по убеждению глубокого философа и знатока общественной жизни Л.Н. Толстого, "земля принадлежит прошлым, настоящим и будущим поколениям" . Великий писатель считал, что "для восстановления справедливости надо отменить собственность на землю - земля есть достояние всех" . Как Вы, уважаемый читатель, относитесь к этому "вечному" мировоззренческому суждению, предложению?
На волне развития рыночной экономики при подготовке Конституции Российской Федерации 1993 г. в ней было предусмотрено многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы, включая частную, как приоритетную (ст. 9). Норма о праве граждан и их объединений иметь землю в частной собственности повторена и в ст. 36.
Частная собственность на природные ресурсы стала предметом практики в рыночной экономике. При этом соответствующая предпринимательская деятельность, в которой земля и другие природные ресурсы используются в качестве естественных средств производства (к примеру, в сельском, лесном хозяйствах) или пространственного базиса (в промышленности и других сферах), для получения экономического эффекта, для производства того или иного продукта, вовсе не нуждается в обладании ими в форме частной собственности. Рыночное предпринимательство вполне эффективно может осуществляться, используя землю и другие природные ресурсы на титуле долгосрочного пользования, аренды!
Очевидно, что субъекты рыночной экономики заинтересованы в обладании землей, другими природными ресурсами в частной собственности, так как благодаря этому увеличивается степень капитализации их имущества. И главное - при дефектах действующей государственной экологической, природоресурсной политики они присваивают себе природную ренту, выдвигая наше социальное государство на ведущие места в мире по числу олигархов, по социальному неравенству в обществе.
Веками в науке высказывалась разумная позиция о трудовой природе собственности: то, что своим трудом произвел, можешь считать своей, частной собственностью. Но к природе, к земле и другим природным ресурсам, как нам подсказывает наш разум, это не относится. Природа - нерукотворна! Это означает, что по нравственным началам жизни человека и общества земля, другие природные ресурсы не могут быть объектом права собственности, особенно частной!
В разные исторические времена эта позиция как аксиома виделась очевидной. О ней писал К. Маркс: частная собственность на землю должна представляться "в такой же мере нелепой, как частная собственность одного человека на другого человека. Даже целое общество, нация и даже все одновременно существующие общества, взятые вместе, не есть собственники земли. Они лишь ее владельцы, пользующиеся ею, и... должны оставить ее улучшенной последующим поколениям".
И уже сейчас, на этапе реставрации капитализма, призывая и провозглашая развитие права в духе единения с разумом и наукой, т.е. на нравственных началах, Г.В. Мальцев категорично и обоснованно утверждает: "Несправедливой с точки зрения отношений между поколениями является, например, включение земли в гражданский оборот, свободная купля-продажа земли, превращение ее в объект частной собственности.
...частная собственность на землю - полнейший абсурд. По какому, собственно, праву представители одного поколения принимают закон, то есть волевое решение: давайте разделим землю на участки, распродадим ее и сделаем частной собственностью. Кто придет в мир позже, родится с опозданием, обнаружит, что вся земля давно поделена и продана, что на него не рассчитывали и ему нет места на земле. Достаточно опыта феодализма, чтобы понимать, что юридическая власть над землей, особенно в условиях крупной земельной собственности, означает политическую и экономическую власть над людьми, проживающими на данной земле" .
По оценке Г.В. Мальцева, Л.Н. Толстой мудро и убедительно показывал жестокость и опасность института права частной собственности на землю: "Тот, кто владеет земельной собственностью в большем размере, чем то, что нужно ему для пропитания своего и своей семьи, не только участник, но и виновник той нужды, тех бедствий и того развращения, от которых страдают народные массы" .
Исследуя вопрос о суверенных правах на природные ресурсы, особенно в духе решения задачи формирования нового мира и, соответственно, духовного обновления общества и государства, воспринимая его в качестве фактора взращивания здорового общества, вопрос частной собственности на землю и другие природные ресурсы, как и в целом институт собственности на природу, мы рассматриваем через призму нравственных, моральных, разумных, справедливых начал права.
В монографии, посвященной этому предмету, сравнивая демократические и консервативные подходы в оценке моральных оснований права, Г.В. Мальцев справедливо пишет: "Консервативные теоретики выводят моральные основания права не из гипотетических конструкций отношения народа к государственной власти... но из некоторых "абсолютных" источников - воли Бога, законов разума, объективного духа и т.д., и потому их защита моральных оснований права более последовательна, принципиальна, их позиции в отличие от либерально-демократических менее подвержены релятивизму, размыванию, противоречиям" .
Разумный вариант, одновременно выражающий и нравственный подход, предложил Е.А. Суханов при исследовании вопросов права собственности в работе, опубликованной в 1991 г.: "Ничего иного, кроме конструкции исключительного права собственности государства, рассматриваемого в качестве единственно возможной правовой формы реализации экономических отношений земельной собственности, найти не удастся (выделено мною - М.Б.)" . Аналогичным образом следует поступить и с другими природными ресурсами.
Хотя с учетом трудовой природы собственности саму юридическую конструкцию собственности есть основание воспринимать как условность, позицию Е.А. Суханова мы рассматриваем как наиболее подходящую, имея в виду объективную неизбежность повседневно решать задачи регулирования и справедливого во благо общества обеспечения оборота природных ресурсов. В этом смысле форму исключительного права собственности государства на землю и другие природные ресурсы мы рассматриваем и как способ реализации нравственной концепции С.С. Алексеева о природных ресурсах как народном достоянии. При этом одной из важнейших сущностных черт народного достояния мы рассматриваем исходную принадлежность природной ренты народу посредством нравственного определения содержания права исключительной собственности на природные ресурсы, используемой в интересах народа. Напомним разумную позицию ООН, выраженную в Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS) <12>, согласно которой недра за пределами действия национальной юрисдикции, а также их ресурсы являются общим наследием человечества, разведка и разработка которых осуществляются на благо всего человечества, независимо от географического положения государств.
Режим права исключительной собственности государства на природные ресурсы в аспекте суверенизации прав на природные ресурсы в обозначенном контексте - природные ресурсы суть народное достояние, и, соответственно, природная рента принадлежит народу и должна использовать в интересах народа и во благо экологического развития <13> - можно, важно и необходимо справедливо сформулировать в головном акте экологического законодательства - Федеральном законе "Об охране окружающей среды" .
Право исключительной собственности государства на природные ресурсы мы рассматриваем, в частности, как форму выражения особого рода собственности в данной сфере, обозначенной Конституционным Судом Российской Федерации в его концепции специального правового режима природных ресурсов.
Право природопользования
В процессе жизни и деятельности человек обречен использовать природные ресурсы для удовлетворения своих потребностей.
Удовлетворение таких потребностей в праве оформляется как право природопользования. Цели природопользования могут быть разными. Как органичная часть природы сам человек пользуется ее ресурсами для удовлетворения своих естественных, экологических потребностей. Для решения этой жизненно важной для человека задачи в природоресурсном законодательстве устанавливаются и регулируются права общего природопользования. При этом земля и другие природные ресурсы обладают спецификой в удовлетворении потребностей человека. С учетом такой специфики право общего природопользования устанавливается, как правило, в головном акте земельного и иного природоресурсного законодательства.
Для удовлетворения экономических интересов, связанных с получением на основе и за счет использования природных ресурсов прибыли, устанавливается право специального природопользования. Субъектами этого права являются физические лица, граждане - предприниматели и их объединения - юридические лица. Специфика удовлетворения экономических потребностей названных субъектов определяется спецификой земли, других природных ресурсов. С ее учетом право специального природопользования устанавливается и регулируется также в актах природоресурсного законодательства.
Так как в процессе природопользования оказываются негативные воздействия на состояние природы, природных ресурсов, право природопользования основано на едином критерии - принципе рационального природопользования. Суть его - в разумном, экологически обоснованном природопользовании. Юридически рациональным является использование природных ресурсов, осуществляемое в соответствии с требованиями экологического и природоресурсного законодательства.
В свете норм ч. 1 ст. 9 и ст. 42 Конституции Российской Федерации рациональное природопользование является нормативной и методологической основой сохранения благоприятного состояния природы, окружающей среды. А сохранение, поддержание, восстановление благоприятной окружающей среды, благоприятного состояния земли, других природных ресурсов является генеральной задачей и целью экологического и природоресурсного законодательства и права.
В этом контексте права на использование природных ресурсов методологически и нормативно органично соотносятся с основополагающим экологическим правом на благоприятную окружающую среду. Встает вопрос: а конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции Российской Федерации) является суверенным правом на природные ресурсы? Несомненно. Благоприятная окружающая среда состоит из благополучных по состоянию природных ресурсов - земли, недр, вод, лесов и др. И заметим, что благоприятное состояние окружающей среды в эколого-правовом механизме обеспечивается последовательным соблюдением требований экологического и природоресурсного законодательства по регулированию и оформлению права на специальное природопользование - пользование землей и другими природными ресурсами. При этом именно в процессе специального природопользования происходят масштабные разнообразные негативные воздействия на природу и ее ресурсы, нарушающие благоприятное состояние природы (окружающей среды) и право каждого на благоприятную окружающую среду.
Суверенные права на использование природных ресурсов регулируются с учетом ряда факторов, в том числе роли и значения этих ресурсов как основы жизни и деятельности человека и общества; с учетом потребностей человека в сфере его взаимодействия с природой; и с учетом потенциала природы, способной удовлетворять эти потребности.
Притом что Россия обладает огромными запасами природных ресурсов, на ее территории имеются деградированные в экологическом отношении пространства.
В Указе Президента Российской Федерации "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года" в разделе об оценке текущего состояния экологической безопасности читаем, что состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, где сосредоточены большая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья (составляет около 15% территории страны), оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам .
При оформлении права на специальное природопользование в этом неблагополучном пространстве как минимум должна эффективно решаться задача по недопущению ухудшения состояния земли и других природных ресурсов.
Чтобы наиболее оптимальным образом решать задачи удовлетворения потребностей народа, общества, экологических и других, с учетом долгосрочных перспектив развития, важно и необходимо решать, кто может быть субъектом таких прав на использование земли и других природных ресурсов.
Если в отношении права общего природопользования, которое является традиционным для отечественного природоресурсного законодательства, подходы суверенного государства в основном удовлетворительны, то по специальному природопользованию такого удовлетворения не может быть ни у государства, ни у народа, общества.
Право на специальное использование природных ресурсов специфично. Оно осуществляется преимущественно применительно к экономической деятельности и в основном связано с получением прибыли, что является задачей и целью этой деятельности. Субъектами такой деятельности по использованию природных ресурсов выступают граждане-предприниматели и юридические лица, являющиеся субъектами рыночной экономики.
В свете экономической деятельности, основанной на использовании природных ресурсов, эти ресурсы выполняют двоякую функцию. Некоторые из них, к примеру, земля и воды, служат пространственным базисом осуществления какой-то экономической, предпринимательской деятельности, являющейся предметом специального природопользования. Их образцами являются размещение предприятий, линейных объектов на земле, осуществление транспортной деятельности на водных объектах.
Природные ресурсы, обладая качествами естественного средства производства, используются в предпринимательской деятельности для производства продуктов питания в сельском и рыбном хозяйствах.
В процессе экономической деятельности создается большое разнообразие потребительских товаров, которые образуют основу качества жизни людей. При этом, как мудро говорил А. Герцен, "грандиозные вещи делаются грандиозными средствами. Одна природа делает великое даром" .
Это обстоятельство - одна природа делает великое даром - в философско-цивилизационном контексте жизни людей, формирования и развития здорового общества имеет огромное, существенное методологическое значение при регулировании суверенного и справедливого права на специальное природопользование, принципиально отличное от общего природопользования.
Мера того, что природа делает великое даром, выражает по большому счету суть природной ренты. Соответственно, это "великое, созданное природой" должно учитываться при оформлении правоустанавливающих документов на предоставление специального природопользования. И с учетом концепции С.С. Алексеева, разделяемой нами в качестве не только научно обоснованной, но и справедливой с точки зрения естественного права, о природных ресурсах как народном достоянии, природная рента как элемент создания продукта в результате осуществления экономической деятельности в условиях специального природопользования юридически должна быть признанной принадлежащей народу .
Как пишет профессор С.Н. Бобылев, практически во всех странах мира государство заботится о том, чтобы природная рента доставалась обществу. В этом контексте он отмечает, чтобы природоэксплуатирующие компании получали свою долю прибыли, а остальное доставалось обществу. Применительно к ситуации в России ученый подчеркивает, что "в год, по самым скромным подсчетам, 10 - 20 млрд долл. - приватизированная рента, которая достается природоэксплуатирующим компаниям".
Соответствующее положение о природной ренте, по убеждению автора статьи, должно быть четко сформулировано в законодательстве. Определяя в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" титул природы, природных ресурсов как объекта исключительной собственности государства как народного достояния в нем со всей определенностью закрепляется норма о принадлежности природной ренты, образуемой на этапе специального природопользования, народу и поступающей на специальный счет в доходной части государственного бюджета. При этом государство как субъект исключительной собственности на землю и другие природные ресурсы использует ренту во благо народа и на деятельность по поддержанию и восстановлению благоприятного состояния природных ресурсов.
Значение природной ренты лаконично выразил американский экономист: "Необязательно конфисковывать землю, достаточно конфисковать ренту" .
Исключая природную ренту из суммы прибыли, образуемой из деятельности, связанной со специальным природопользованием, одновременно решается ряд важных задач цивилизационного развития. С точки зрения народа как обладателя земли и других природных ресурсов как достояния обеспечивается справедливость этого вида природопользования. При этом частноправовая доктрина и само гражданское право лишаются мотива домогаться обладания природными ресурсами как гражданско-правовой вещью, имуществом в рамках самостоятельного регулирования природоресурсных отношений. Пока же цивилисты весьма настойчиво добиваются этого вопреки здравому смыслу и концепции публичного права об универсальных экологических императивах, обязательных другим отраслям, в том числе гражданскому праву.
Концепцию принадлежности природной ренты народу, приуроченную к регулированию суверенного права на специальное природопользование, мы рассматриваем как элемент методологических и нормативных основ формирования справедливых суверенных прав на природные ресурсы.
