Задание и вспомогательный материал для подготовки к семинарскому занятию по теме 

" Правовое регулирование использования и охраны лесов"

  Вопросы по теме семинарского занятия, темы рефератов и презентаций, контрольные вопросы, литература размещены на образовательной платформе Moodle 

Видеоматериал о правонарушениях в области использован и охраны лесов: 

 Задачи (письменно):

Задача № 1

Камилов и Магомедов для строительства жилого дома на землях  лесного фонда незаконно срубили десять ясеней, а также похитили 10 кубометров древесины хвойных пород, чем причинили лесохозяйственному предприятию материальный ущерб в особо крупном размере.

Определите  виды юридической ответственности за нарушение лесного законодательства. 

Задача № 2

При замыкании проводов  возник лесной пожар. Несмотря на принятые меры по его тушению, было уничтожено 15 га леса, а также заготовленная древесина в объеме 200 куб. м и служебные постройки, принадлежащие лесозаготовительной организации. Проверкой было установлено, что линия электропередачи в районе пожара находилась в аварийном состоянии.

Определите  виды юридической ответственности за нарушение лесного законодательства. 

Задача № 3

Лесхоз передал 100 га земель лесного фонда в аренду сроком на 60 лет кооперативу «Новый путь», который, в свою очередь, передал 25 га земель лесного фонда в субаренду  предприятию «Планета». И на аренду, и на субаренду лесхоз выдал  разрешение на пользование лесным фондом.

Оцените ситуацию.

 Материалы судебной практики

1.  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»// Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, декабрь, 2012.

2.  Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды//Бюллетень Верховного Суда РФ, N 10, октябрь, 2022(утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.06.2022).

3.  Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 N 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»//Бюллетень Верховного Суда РФ, N 2, февраль, 2018.

4.  Постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.2020 N 19-П «По делу о проверке конституционности статьи 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Горизонт» // Собрание законодательства РФ, 18.05.2020, N 20, ст. 3223.

5.  Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 N 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» // Собрание законодательства РФ, 15.06.2015, N 24, ст. 3547.

6.  Постановление Конституционного Суда РФ от 25.10.2016 N 21-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 8 Закона Алтайского края «О регулировании отдельных лесных отношений на территории Алтайского края» в связи с жалобой гражданки Г.А. Пенкиной»//Собрание законодательства РФ, 07.11.2016, N 45 (часть II), ст. 6324.

7.  Определение Конституционного Суда РФ от 03.02.2010 N 238-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества «Аятское» на нарушение конституционных прав и свобод частями 1 и 2 статьи 4 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»//Вестник Конституционного Суда РФ, N 4, 2010.

8.    Обзор практики применения судами положений главы 26 Уголовного кодекса Российской Федерации об экологических преступлениях(утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.06.2022) // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 11, ноябрь, 2022.

Научный материал по теме семинарского занятия 

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЦИФРОВИЗАЦИИ ЛЕСНОЙ ОТРАСЛИ

Н.Г. ЖАВОРОНКОВА, Ю.Г. ШПАКОВСКИЙ

Введение

Лесные ресурсы всегда занимали и занимают уникальное и ключевое положение в общественно-политической и экономической деятельности страны. Однако в экономическом плане лесной сектор нашей страны крайне неэффективен. На протяжении многих десятилетий использование наших лесных богатств носило в основном экстенсивный характер. Сегодня мы можем констатировать, что лесопромышленный комплекс России не относится к числу ведущих отраслей российской индустрии.

Более того, несовершенство действующих механизмов управления лесным комплексом делает эту отрасль экономики одной из коррупциогенных.

Президент Российской Федерации так охарактеризовал состояние дел в лесной отрасли: "То, что там происходит, вообще ни в какие ворота не лезет. И главенствующий принцип здесь, к сожалению, остается: любой ценой взять объемы, а после хоть трава не расти. И не растет - ни трава, ни лес не растет. Потому что повсеместной практикой стали так называемые серые схемы выделения лесных участков, ну и вообще жульничество процветало так, как никогда, расхищение просто зашкаливало, процветали хищнические, нелегальные вырубки" <1>.

Сегодня проблемы сохранения и использования лесов становятся все более многообразными и сложными. Меняются стандарты управления лесами, которые стремительно переходят в цифровой формат. Прежде всего это выполнение первой важнейшей задачи, поставленной Президентом страны, - создание правовых условий для контроля за всеми этапами оборота древесины.

По мнению заместителя Председателя Правительства В.В. Абрамченко, это позволит обеспечить достоверный учет качественных и количественных характеристик лесных ресурсов, снизит ущерб от нелегальных рубок. Все сделки с древесиной, в том числе с той, которая ранее попадала в серый оборот, будут регистрироваться в государственной информационной системе. Улучшение контроля за оборотом древесины станет локомотивом повышения доходности лесной отрасли. Реализация новых подходов увеличит вклад леса в экономику страны <2>.

Чтобы понять грандиозность и сложность задач цифровизации лесной отрасли, необходимо вспомнить, что площадь покрытых лесной растительностью земель составляет 795 млн гектаров (46,4% площади России). При этом на долю земель лесного фонда приходится 96% покрытых лесом площадей (766,6 млн гектаров). Доля лесного комплекса в структуре валового внутреннего продукта России по итогам 2019 г. составила 0,74%, а вклад в бюджетную систему страны составил 144,6 млрд рублей <3>.

Основные направления цифровизации лесной отрасли

Цифровизация должна охватывать не только экономику и управление лесной отрасли, но и лесовосстановление, и переработку древесины, и перевозки, инфраструктуру, экологическую безопасность, биоразнообразие, охотхозяйства, туризм, состояние водных, животных, растительных (помимо древесины) ресурсов <4>.

Модернизация экономики и управления лесозаготовками - это только первый этап цифровизации. Конечная цель - оптимизация всех сторон и аспектов эколого-экономической деятельности не только при заготовке древесины, но и при управлении лесом как единым (целостным) природным сообществом.

На успех цифровизации лесной отрасли будут влиять следующие факторы:

- четкое обозначение в законодательстве рамок, объемов, процедур и места цифровизации в системе управления лесным комплексом;

- закрепление в законодательстве целей, задач, нормативов, в том числе эффективности, процесса цифровизации лесной отрасли;

- прямое указание на основных бенефициаров (выгодоприобретателей) цифровизации и ожиданий от цифровизации, выраженных в цифрах и контрольных показателях эффективности;

- широкая доступность базы данных по лесам, всем участникам отрасли, сделкам, мониторингу лесовосстановления, экологическим и экономическим характеристикам лесопользования;

- объединение баз данных по лесопользованию с базами данных по другим видам природопользования - водным ресурсам, недропользованию, туризму, поселениям, инфраструктуре, агентам в единую базу данных;

- широкое обучение и оснащение необходимой техникой (технологией) кадров в сфере лесопользования;

- создание конкурентной среды из частных предпринимателей и государственных структур на базе инновационных путей развития лесной отрасли.

Важный вопрос, который непосредственно касается эффективности цифровизации лесной отрасли, - это стратегирование. Основополагающими в сфере цифровизации лесного хозяйства стратегическими документами являются Стратегия развития информационного общества, Стратегия инновационного развития, Программа "Цифровая экономика Российской Федерации", Прогноз развития лесного сектора РФ до 2030 года, а также Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2030 года.

Ключевыми элементами цифровой трансформации лесного хозяйства должны стать прозрачность всех сделок, условий и форм лесопользования, устранение коррупционной составляющей, "принуждение" к восстановительным и природосберегающим технологиям.

Цифровизация лесного комплекса позволит получать, обрабатывать, хранить и использовать информацию о состоянии лесов, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании, охране, о защите и воспроизводстве, обеспечит достоверность и оперативность предоставления информации для принятия управленческих решений; точность планирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов; эффективность контроля исполнения планов и оценки реализации мероприятий <5>.

Указание на создание единой автоматизированной информационной системы Федерального агентства лесного хозяйства как общей платформы для обеспечения информационно-аналитической поддержки деятельности должностных лиц заложено в Прогнозе развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 года.

К сожалению, как в Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, так и в других документах речь идет в основном о поддержке проектов развития перерабатывающих производств; обеспечении достоверной актуальной информации о лесных ресурсах, повышении эффективности государственного управления лесами; переходе от экстенсивной модели освоения лесов к интенсивному использованию и воспроизводству лесов на основе зонально-регионального принципа.

В результате реализации Стратегии к 2030 г. ожидается прирост добавленной стоимости, создаваемой предприятиями отрасли, в стратегическом сценарии до 1 136 млрд рублей, также планируется увеличение вклада лесного комплекса в валовый внутренний продукт с 0,74% до 1,5%. Численность персонала, занятого в лесном комплексе, вырастет с 617 до 820 тыс. человек. Налоговые поступления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации вырастут с 134 до 215 млрд рублей (в постоянных ценах) <6>.

На наш взгляд, для полноценной и системной цифровизации лесной отрасли необходимо серьезно увеличить значение сохранения экологического потенциала лесов; поддержания генетического, видового, экосистемного и ландшафтного разнообразия, климатических и биологических характеристик.

Цифровизация лесной отрасли включает (или должна включать) полную мониторинговую информацию о состоянии лесных экосистем, объемах выбываемых лесов, лесных пожарах и болезнях, сокращении биоразнообразия, нанесении ущерба экосистемам.

Повышение эффективности лесной отрасли, в том числе за счет цифровизации, может быть обеспечено дальнейшим развитием таких инструментов лесоуправления, как государственная инвентаризация лесов, лесоустройство, система мониторинга лесов (федеральная государственная информационная система "Информационная система дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства"), мониторинг воспроизводства лесов и радиационной обстановки в них, лесопатологический и лесопожарный мониторинг.

Современные проблемы цифровизации лесного комплекса

Цифровизация лесного хозяйства в Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года требует устойчивого лесоуправления, эффективного и инновационного развития использования, защиты, охраны и воспроизводства лесов, обеспечивающих опережающие темпы роста лесного сектора, экологическую и социальную безопасность страны, выполнение принятых международных обязательств по части лесов; повышение долгосрочной конкурентоспособности лесной промышленности и рост вклада лесного комплекса в социально-экономическое развитие России.

В процессе создания единой информационно-управленческой системы "Лесные ресурсы" необходимо опираться на возможность и необходимость широкого участия населения в создаваемом информационном поле.  вспомнить Положение о федеральной государственной информационной системе общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2017 г. N 1082).

В настоящее время ежегодные объемы лесовосстановления в России стабилизировались на уровне 800 - 900 тыс. гектаров. Это недостаточно для полного восстановления леса, тем более нужно учитывать замену высококачественного леса низкокачественным. По данным Счетной палаты РФ, по состоянию на 1 января 2018 г. фонд лесовосстановления составлял 32 728,8 тыс. гектара. При этом работы по лесовосстановлению ежегодно не превышают 2,9% от площади фонда лесовосстановления, хотя текущие затраты на лесовосстановление постоянно растут <7>.

Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2030 года дает основание формулировать проблемы комплексно с учетом международной конкуренции, глобальных факторов (экология, климатообразование, биоразнообразие), что является сильной стороной Российской Федерации на мировых площадках. Такой подход позволяет формулировать не только цели повышения эффективности лесопользования, но и сохранения лесов как части мировой экосистемы.

Согласно последним данным, при оценке вариантов эффективного использования лесных ресурсов и долгосрочном планировании стандартные (традиционные) полезности (ценности) леса, такие как древесина и ее использование в качестве топлива, строительного материала и т.д., могут кардинально измениться <8>.

Такие варианты (прогнозы) использования леса как глобального ресурса должны быть сильнее и конкретнее отражены в Стратегии. В этом проявляется один из недостатков Стратегии и документов планирования, особенно в части нормативно-правовой базы и нормативно-технической базы, регулирующей использование и воспроизводство лесов. Практически это означает необходимость постепенной оценки преимуществ, прежде всего для бизнеса и экономики страны, экологического потенциала лесов.

Акцентируя внимание на вопросах цифровизации лесной отрасли, на наш взгляд, многие авторы и законодатели упускают из виду несколько достаточно принципиальных вопросов:

1. Что будет критерием (показателем) эколого-экономической эффективности внедрения системы "цифровизации" леса?

2. Кто будет основным "бенефициаром" цифровизации?

3. В какой мере и каким образом цифровые технологии способны учесть и агрегировать "экологическую" составляющую "лесопользования"?

4. Каковы перспективы "монетизации" лесопользования, биоразнообразия, климатической и пространство-социально-культурной образующей функции леса?

Вопросы очень непростые. Например, сейчас все основные методики и интернет-платформы цифровизации леса практически не создают целостного цифрового объекта "лес", а используют функционал "лесной ресурс", т.е. товарную особенность леса. В действительности, именно цифровые технологии и современные базы данных позволяют моделировать эффективность леса в виде матрицы "добыча - переработка - воспроизводство".

Важным остается вопрос влияния цифровизации лесной отрасли на повышение эффективности защиты и охраны лесов. Основными проблемами законодательного регулирования лесных отношений с точки зрения защиты и охраны лесов являются <9>:

- коллизии между государственной собственностью на лес и формой управления;

- приватизация (по факту) пригородных, сельских, рекреационных, полезащитных лесов;

- разрушение системы лесхозов, лесничеств, лесоохраны, авиационной охраны леса, научных организаций, подготовки кадров, преемственности;

- ухудшение условий лесопользования и лесовосстановления;

- недостатки арендной формы лесопользования, субаренда;

- устранение зонирования и резервирования леса, застройка лесополос, нерестилищ, рекреационных зон;

- совмещение механизма государственного управления и ведения рубок леса;

- недостатки аукционной формы лесопользования;

- ценообразование в лесной отрасли;

- проблемы, связанные с реализаций права граждан на пребывание в лесах и пользования лесными ресурсами.

В отличие от западных аналогов, лесные отношения в России не полностью вписаны в рынок и непрозрачны для общества, нет ограничений в виде экологических факторов, нет устойчивого управления лесами.

В числе задач, поставленных Президентом страны, - прекращение незаконных вырубок леса. Общая сумма ущерба от нелегальных рубок, по данным прокуратуры РФ, составляет около свыше 15 млрд руб. в год. По фактам незаконной рубки в 2009 г. в следственные органы передано 17 425 дел, возбуждено 12 875 уголовных дел (74%), к уголовной ответственности привлечено 2 588 человек, взыскан ущерб на 389,2 млн руб. Как окажет влияние цифровизация на решение данной проблемы?

Развитие информатизации в лесном хозяйстве предусматривает работу федеральной государственной информационной системы "Информационная система дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства", включая Единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней, а также создание следующих новых систем:

- ведомственный фонд пространственных данных;

- автоматизированная система "Контроль за достоверностью актов лесопатологических обследований";

- ситуационный центр Федерального агентства лесного хозяйства;

- единая автоматизированная информационная система.

На наш взгляд, "цифровизация" лесной отрасли позволяет существенно снизить издержки, сделать "прозрачными" все сделки и лесопользование, исключить незаконные рубки, незаконное изъятие лесных участков, повысить рентабельность всей отрасли <10>.

Основным направлением развития информатизации в лесном хозяйстве должно стать создание единой автоматизированной информационной системы как единой интернет-платформы для обеспечения информационно-аналитической поддержки деятельности экономических агентов, должностных лиц в области лесных отношений <11>.

Что необходимо для успешной работы автоматизированной информационной системы?

Получать, обрабатывать, хранить и использовать информацию о состоянии лесов, их количественных и качественных характеристиках, об их использовании, охране, защите и воспроизводстве. Для этого следует: обеспечить повышение достоверности и оперативности предоставления информации для принятия управленческих решений; точности планирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов; эффективности контроля исполнения планов и оценки эффективности реализации мероприятий; точности и оперативности предоставления информации федеральным ведомствам и организациям.

Автоматизированная информационная система обеспечит централизацию существующих и перспективных информационных систем по следующим основным задачам Федерального агентства лесного хозяйства:

- прозрачность деятельности Федерального агентства лесного хозяйства и подведомственных учреждений;

- информационно-аналитическую поддержка принятия решений;

- планирование, устройство, учет, использование и воспроизводство лесов;

- обеспечение охраны и защиты лесов.

Вместе с тем с момента внедрения рыночных отношений достоверность информации об объемах заготовки древесины снижалась, что препятствовало развитию бизнеса.

Поэтому среди первостепенных задач стоит перевод в цифровой формат:

- государственного лесного реестра;

- текущего учета и оценки лесных ресурсов;

- лесных планов, планов лесовосстановления, лесопользования;

- экологической "емкости" леса, биоразнообразия, экобезопасности и др.

На наш взгляд, "цифровизация", информатизация всех процессов в лесной отрасли могла бы серьезно поднять эффективность лесопользования в целом. Несмотря на принятие различных постановлений, программ о создании единой информационной системы лесного хозяйства, выделение значительных финансовых ресурсов, цифровизация лесной отрасли идет слабо. К наиболее существенным проблемам лесного хозяйства относятся: недостаточная точность оценки лесоресурсного потенциала; слабый контроль за использованием лесов; низкая эффективность лесохозяйственных мероприятий; отсталые механизмы; нарастающий дефицит кадров.

В настоящее время Государственный лесной реестр фактически является основным документом о лесопользователях, но он не содержит достоверной информации о состоянии лесных ресурсов Российской Федерации. Лесной реестр - база информационной системы, но он недостоверен, неполон, не сопряжен с государственным кадастром недвижимости, не "оцифрован" полностью. Не базируется на методологическом единстве с другими информационными системами.

В лесном законодательстве слабо проработана возможность экологического и рекреационного использования лесов, что может в течение десятилетия оказаться более экономически выгодным, чем сплошные вырубки леса, поэтому на самой ранней стадии создания интернет-программ и платформ необходимо активно включать в информационную систему показатели экологического и социального характера.

В Уголовном кодексе РФ существуют статьи, предусматривающие уголовную ответственность за незаконную рубку лесных насаждений. Уголовной ответственности должны подлежать и лица, заведомо и в корыстных целях игнорирующие цифровизацию и (или) вносящие ложные данные в систему, например о переводе земель из одного целевого назначения в другое.

Некоторые выводы и предложения

Цифровизация лесной отрасли - давно назревший, необходимый и закономерный этап совершенствования управления. Принятые в последние годы документы стратегического планирования, законы и подзаконные акты свидетельствуют о масштабности программ цифровизации. В тестовом режиме уже используются различные информационные системы в лесной отрасли. Новая редакция Лесного кодекса РФ говорит о значительных изменениях в организации управления лесной отраслью и приоритетности задач по цифровизации. Принятая в феврале 2021 г. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года содержит конкретные позиции по цифровизации отрасли.

Вместе с тем следует обратить внимание на ряд проблем, которые, на наш взгляд, не отражены (или не полностью отражены) в документах стратегического планирования и законодательстве. Стоит подчеркнуть, что сама по себе цифровизация, без смены приоритетов лесопользования, без ценностных социально-природных ориентиров, без смены парадигмы управления, без нормативной "экосистемы" не способна решить ни одной поставленной задачи <12>.

В этом случае цифровизация отрасли никак не будет служить повышению эффективности лесопользования. Цифровизация - всего лишь метод, способ, форма, часть управления. Наличие большого или чрезвычайно большого объема информации о лесе, вырубках, лесовосстановлении, движении товарных потоков, рентабельности, не дает гарантии и надежности достижения запланированных результатов, если не построена вся система принятия решений на основе надежных алгоритмов и программ.

В случае высокой коррупционной, бюрократической, политической составляющей, влияющих на процесс управления лесопользованием, цифровизация либо иные инновационные нововведения не могут дать должного эффекта. Следует максимально стремиться к автоматизации процессов принятия решений (без участия человека) в области заключения сделок, документооборота, разрешительных и лицензионных процедур.

Цифровизация лесной отрасли имеет свои ограниченные возможности и критерии эффективности. Повлиять на смену технологического уклада, осуществить переход с низкого (вырубка леса и продажа древесины) уровня на более высокие (изготовление продукции), поиск новых торговых ниш и смыслов в лесопользовании должны сопровождать инновационную деятельность в лесопользовании.

Значение лесов не ограничивается древесиной. Лес не только ресурс, но и пространство, место обитания животного и растительного мира, источник кислорода и бесконечное разнообразие пространства. Цифровизация должна способствовать более широкому пониманию "выгод" от леса в пространственно-поселенческом и эколого-экономическом подходе.

Библиография

1. Виктория Абрамченко: Закон о цифровизации лесного комплекса обелит отрасль // URL: https://www.1tv.ru/news/2020-10-04/394423-prezident_predlozhil_reshenie_problemy_unichtozheniya_lesov_v_rossii_chemymi_lesorubami.

2. Евченко А.В., Вертакова Ю.В. Анализ основных программно-стратегических документов в сфере использования цифровых технологий в управлении лесным хозяйством России // Естественно-гуманитарные исследования. 2020. N 27 (1). С. 92 - 98.

3. Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Правовые проблемы и направления совершенствования государственного управления в области лесных отношений // Lex russica. 2017. N 2.

4. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Экологические и энергетические проблемы четвертой промышленной революции: правовые аспекты // Lex russica. 2019. N 10 (155). С. 53 - 62.

5. Степанова Ю.Н. Цифровизация как новый фактор влияния на развитие предпринимательства в лесном секторе экономики // Актуальные направления научных исследований XXI века: теория и практика. 2018. Т. 6. N 7 (43).

6. Шпаковский Ю.Г. Современные проблемы правового регулирования охраны лесов от пожаров // Lex russica. 2018. N 1 (134). С. 43 - 56.