Видеоматериал об экологических преступлениях

Об ужесточении наказания за экологические преступления: за или против?

Глава 26 УК РФ. Экологические преступления

 ТЕМА . Юридическая ответственность за экологические правонарушения 

1. Понятие, сущность и функции юридической ответственности за экологические правонарушения.

2. Понятие, состав и виды экологических правонарушений.

3. Виды ответственности за экологические правонарушения.

4. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения.

5. Имущественная и административная ответственность за экологические правонарушения.

6. Уголовно-правовая ответственность за экологические преступления

7. Ответственность за экологический вред, причиненный источником повышенной опасности.

8. Понятие и виды экологического вреда, способы и принципы его возмещения. Возмещение вреда природной среде.

9. Возмещение вреда здоровью человека, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей среды.

Задачи (письменно):

Задача № 1

А. Расулов из имеющегося у него двухствольного охотничьего ружья отстрелял медведя, за что был привлечен к ответственности по ст. 258 УК РФ (незаконная охота) и к нему был предъявлен иск о возмещении вреда, причиненного охотничьему хозяйству уничтожением медведя. Расулов вину свою в незаконном отстреле медведя не признал и пояснил, что он нередко охотился на пернатую дичь, на что имел разрешение. Медведь внезапно появился перед ним и пошел прямо на него и стрелять в медведя он был вынужден. Факт отстрела медведя пулей в то время, как он охотился на дичь, Расулов объяснил тем, что поскольку он охотился в местах медвежьих, то на всякий случай второй ствол заряжал пулей.

Обоснованно ли привлечение к уголовной ответственности А.  Расулова?

Как решится вопрос о возмещении вреда, если он причинен в состоянии крайней необходимости?

Задача № 2

В ряде районов Республики Дагестан выявлены факты незаконной охоты иностранными гражданами. Иностранцы были задержаны в охотничьих угодьях с отловленными ими соколами-сапсанами, относящимися к видам, занесенным в Красную Книгу РФ и охота на которых запрещена.

В отношении всех иностранных граждан вынесены постановления о привлечении их к административной ответственности. 

Достаточно ли применение к указанным иностранным гражданам мер административного взыскания, не подпадают ли их действия под ст. 258 УК РФ, предусматривающую ответственность за незаконную охоту?

Задача № 3

Дагестанская  природоохранной прокуратурой по двум статьям УК РФ возбуждено уголовное дело в отношении директора фирмы «Сигма» Ю.К. Кадиева, который, не имея лицензии, в течение года осуществлял сбор ртутно-люминесцентных ламп  с предприятий Дагестанских и Чеченских Республик. В нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами он складировал их в поселке Ленинкент  и в г. Кизляр, что привело к загрязнению парами ртути жилого массива, расположенного близ склада.

Какие нормы экологического законодательства нарушил Кадиев?

 

Задача № 4

Граждане Магомедов и Гаджиев были задержаны при добыче рыбы на месте нереста. При этом они использовали «электроудочки».

Определите вид ответственности.

 Задача № 5

Выехав за город в лесную зону, студент Алиев вырубил  7 елей с целью дальнейшей продажи деревьев перед Новым годом. Сумма ущерба составила 15000 рублей.

Квалифицируйте данное деяние.

Задача № 6

В результате загрязнения вод р. Уфа сточными водами местного химкомбината причинен вред здоровью более одной тысячи жителей на общую сумму около 450 млн. руб.

Каким образом взыскать эту сумму с причинителя вреда и распределить ее между потерпевшими гражданами?

 

 

 Видеоматериал к вопросу 

"Общественная экологическая экспертиза"

Статья для изучения:

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НОРМИРОВАНИЯ ВОЗДЕЙСТВИЯ

НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ: НОВЫЕ ПОДХОДЫ И СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Т.В. ПЕТРОВА

Настоящее состояние правового регулирования нормирования воздействия на окружающую среду можно охарактеризовать как переходный этап - от прежней системы нормирования, подвергавшейся серьезной и обоснованной критике, к новой системе, сочетающей в себе элементы как старого, так и нового подходов.

В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - ФЗ N 219) в существовавшую систему нормирования в области охраны окружающей среды был внесен ряд принципиально новых положений.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (часть 1). Ст. 4220.

Одна из основных новелл законодательства заключается во внедрении наряду с ранее сложившимся индивидуальным нормированием негативного воздействия (выбросов, сбросов) из конкретных источников (объектов хозяйственной деятельности) правового механизма нормирования на основе технологических показателей, предусмотренных для наилучших доступных технологий (НДТ). Дифференциация подходов к нормированию воздействия на окружающую среду во многом базируется на введенном с 2014 г. делении всех объектов хозяйственной деятельности на четыре категории: 1) объекты I категории, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения НДТ; 2) объекты II категории, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду; 3) объекты III категории, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду; 4) объекты IV категории, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду.

Критериями для указанной категоризации являются уровни воздействия на окружающую среду; токсичность, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах и сбросах, а также классы опасности отходов производства и потребления; классификация промышленных объектов и производств; особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии. В соответствии с перечисленными критериями производится отнесение объектов к I, II, III и IV категориям <2>.

--------------------------------

<2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. N 1029 "Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий" // СЗ РФ. 2015. N 40. Ст. 5566.

Присвоение соответствующей категории осуществляется при постановке объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, на государственный учет. Категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений об этом объекте. При постановке на государственный учет в Государственный реестр объектов негативного воздействия на окружающую среду вносится, помимо категории, ряд сведений, включая географические координаты угловых точек границ земельных участков (контуров участков недр) <3>, параметры и географические координаты <4> источников выбросов, сбросов загрязняющих веществ; код по ОКТМО <5> и проч.

--------------------------------

<3> Координаты угловых точек объекта приводятся в формате десятичных градусов, в проекции WGS 84, точность - 6 знаков после запятой. Для получения координат используется либо имеющаяся документация на объект, либо публичная кадастровая карта Росреестра.

<4> При указании географических координат для точечных объектов указывается одна точка, для площадных объектов - не менее трех точек, при этом должны указываться поворотные точки в порядке их следования по периметру объекта, для линейных объектов (трубопроводов) должно быть указано не менее двух-трех точек в порядке их следования.

<5> Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований.

Лица, эксплуатирующие объекты, отнесенные к I категории, разрабатывают технологические нормативы, которые затем устанавливаются в комплексном экологическом разрешении (ст. 23 Федерального закона "Об охране окружающей среды") <6>. Технологические нормативы разрабатываются на основе технологических показателей, не превышающих технологических показателей НДТ. В свою очередь, технологические показатели НДТ устанавливаются нормативными документами в области охраны окружающей среды в срок не позднее шести месяцев после опубликования или актуализации информационно-технических справочников по НДТ.

--------------------------------

<6> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Правовой механизм технологического нормирования пока нельзя признать полностью сформированным, поскольку еще не принят ряд подзаконных нормативных правовых актов, в частности постановление Правительства Российской Федерации о порядке утверждения нормативных документов в области охраны окружающей среды и приказ Минприроды России о порядке разработки технологических нормативов.

Установлены новые требования к организации производственного контроля за соблюдением нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Согласно п. 9 ст. 67 Федерального закона "Об охране окружающей среды" с 1 января 2019 г. на объектах I категории стационарные источники, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов и сбросов загрязняющих веществ и их концентрации, а также техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме и (или) о массе выбросов и сбросов загрязняющих веществ, об их концентрации в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга. Аналогичные требования установлены п. 4 ст. 25 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" <7>.

--------------------------------

<7> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.

Перечень стационарных источников, предусмотренный п. 9 ст. 67 Федерального закона "Об охране окружающей среды", включая перечень загрязняющих веществ, контролируемых автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов, сбросов и концентрации загрязняющих веществ, будет установлен Правительством Российской Федерации.

В момент принятия ФЗ N 219 норма п. 9 ст. 67 планировалась к введению в действие 1 января 2018 г., однако затем срок был продлен на год, до 1 января 2019 г., в связи с тем, что Правительством Российской Федерации еще не утвержден перечень стационарных источников выбросов, сбросов, подлежащих непрерывному контролю в режиме онлайн, перечень контролируемых в данном режиме загрязняющих веществ, а также технические требования к средствам изменения и учета.

Субъекты, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на объектах I категории, обязаны получить единый разрешительный документ - комплексное экологическое разрешение (далее - КЭР). В соответствии со ст. 31.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" КЭР заменит собой ныне предусмотренные отдельные разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ и на размещение отходов.

Заявка на получение КЭР подается заинтересованным лицом в органы Росприроднадзора и должна содержать в числе прочих расчеты технологических нормативов; расчеты нормативов допустимых выбросов (НДВ) и нормативов допустимых сбросов (НДС) радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II классов опасности), при наличии таких веществ в выбросах, сбросах; обоснование нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

При невозможности соблюдения технологических нормативов, НДВ, НДС высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), к заявке на получение КЭР прилагаются: проект программы повышения экологической эффективности; планируемые временно разрешенные выбросы (ВРВ), временно разрешенные сбросы (ВРС) с указанием объема или массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ на текущий момент, на период реализации программы повышения экологической эффективности и после ее реализации.

Законом определено содержание КЭР, сроки подачи и рассмотрения заявки на его получение. Более детально процедура выдачи, переоформления и отзыва КЭР должна быть установлена в соответствующем постановлении Правительства Российской Федерации. Актом Минприроды России будут утверждены форма заявки на получение КЭР и форма самого разрешения.

КЭР выдается при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" <8> (п. п. 7.5 и 7.6 ст. 11), материалы обоснования предоставления КЭР отнесены к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня.

--------------------------------

<8> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Лица, осуществляющие хозяйственную деятельность на объектах I категории, включенных в утвержденный Росприроднадзором перечень объектов, обязаны обратиться в органы Росприроднадзора с заявкой на получение КЭР в период с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2022 г. В указанный перечень включается до трехсот объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации составляет не менее чем 60%.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что для объектов I категории, т.е. оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения НДТ, допускаются следующие варианты нормирования:

- технологическое нормирование на основе технологических показателей, установленных для НДТ;

- расчет НДВ, НДС веществ I, II классов опасности, нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

- установление ВРВ, ВРС в случае невозможности достижения показателей, установленных для НДТ, при наличии программы повышения экологической эффективности и на период ее реализации.

Лица, планирующие строительство или эксплуатирующие объекты II категории, самостоятельно производят расчет НДВ, НДС загрязняющих веществ (п. 2 ст. 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. По общему правилу ст. 31.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" они представляют декларацию о воздействии на окружающую среду в территориальные органы Росприроднадзора (если подлежат федеральному экологическому надзору) или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (если подлежат региональному государственному экологическому надзору). Расчет НДВ, НДС, за исключением радиоактивных веществ, сведения об объеме или о массе образовавшихся и размещенных отходов являются приложением к декларации о воздействии на окружающую среду.

За непредставление указанной декларации или представление недостоверной информации, содержащейся в этой декларации, юридические лица и индивидуальные предприниматели несут юридическую ответственность.

НДВ и НДС радиоактивных веществ устанавливаются в разрешениях, выдаваемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти сроком на семь лет.

Если объект II категории относится к одной из областей применения НДТ, в отношении которой уже утвержден отраслевой информационно-технический справочник по НДТ, то эксплуатирующее такой объект лицо вправе обратиться за получением КЭР в порядке, предусмотренном ст. 31.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

В случае невозможности соблюдения НДВ и (или) НДС лицам, эксплуатирующим объекты II категории, выдается разрешение на ВРВ, ВРС в порядке, установленном Правительством РФ. Если лицо, эксплуатирующее объект II категории, обращается за получением КЭР, то ВРВ и ВРС устанавливаются в КЭР. Нормативы ВРВ и ВРС устанавливаются на основе фактических показателей объема (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ. Обязательным условием установления ВРВ и ВРС для объектов II категории является наличие утвержденного плана мероприятий по снижению объемов (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ.

Для объектов III категории не предусмотрена разработка НДВ и НДС, за исключением НДВ и НДС радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II классов опасности). В случае невозможности соблюдения НДВ и (или) НДС указанных веществ для объектов III категории устанавливаются ВРВ и (или) ВРС на период поэтапного достижения НДВ, НДС при наличии утвержденного плана мероприятий по охране окружающей среды.

При эксплуатации объектов III категории не требуется получение КЭР или направление декларации о воздействии на окружающую среду. Лица, осуществляющие хозяйственную деятельность на указанных объектах, представляют в органы Росприроднадзора или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в уведомительном порядке отчетность о выбросах, сбросах загрязняющих веществ и об образовавшихся отходах.

Для объектов IV категории не требуется рассчитывать НДВ и НДС, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. Лица, эксплуатирующие объекты IV категории, освобождены от обязанности представлять декларацию о воздействии на окружающую среду или отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и о размещении отходов.

Изменения, внесенные в 2014, 2015, 2017 гг. в законодательство об охране окружающей среды, в том числе вступающие в силу с 1 января 2019 г., хотя и несколько усовершенствовали, но не сделали прозрачным и понятным правовой механизм установления нормативов воздействия на окружающую среду (выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов). Как следует из смысла законодательства, переход на использование НДТ является хотя и предпочтительным, но не обязательным в правовом смысле слова.

Не все субъекты хозяйственной деятельности, в том числе отнесенные к объектам I категории, перейдут на технологическое нормирование с использованием показателей, установленных для НДТ, с 2019 г. Многие на данном этапе продолжат использовать традиционный механизм нормирования - установление в индивидуальном порядке нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ (допустимых или временно разрешенных), а также нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

В связи с этим представляется необходимым внести в законодательство ряд изменений в части совершенствования правового механизма установления НДВ загрязняющих веществ в атмосферный воздух, НДС в водные объекты.

Регулирование данных отношений всегда осуществлялось и предполагается в дальнейшем не только нормативными правовыми актами, но и методическими документами, которые в ряде случаев фактически устанавливают дополнительные требования, прямо не предусмотренные нормами законодательства. Сложилась трехзвенная иерархическая система регулирования: федеральный закон - подзаконный нормативный правовой акт - методический документ. В этой иерархии определяющее значение часто имеют не правовые, а технические нормы, установленные методическими документами (методиками, методическими указаниями, рекомендациями и т.п.).

Очевидно, что установление НДВ и НДС не может регулироваться исключительно правовыми нормами. Методические документы должны трансформировать правовой механизм, определенный нормами законов, в плоскость технического регулирования. Для того чтобы механизм нормирования выбросов и сбросов стал более понятным и прозрачным, необходима достаточная степень правовой детализации, а также идентичность понятий, используемых в законах и методических документах.

Отмеченную проблему можно проиллюстрировать на следующем примере. Статьей 12 <9> (п. 2) Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" предусмотрено установление НДВ для стационарного источника и (или) совокупности стационарных источников расчетным путем на основе нормативов качества атмосферного воздуха с учетом фонового уровня загрязнения атмосферного воздуха.

--------------------------------

<9> В редакции, вступающей в силу с 1 января 2019 г.

В этой норме используется ряд не определенных в указанном Федеральном законе понятий: "расчетный путь", "нормативы качества атмосферного воздуха", "фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха".

Указание на расчетный путь установления НДВ предполагает наличие некоей формулы и составляющих ее показателей, выраженных в единицах измерения объема (массы), концентрации загрязняющих веществ, единицах времени, расстояния, различных коэффициентах и проч. В законах <10>, определяющих порядок установления НДВ и НДС, эти формулы отсутствуют. Для детализации порядка расчета НДВ и НДС загрязняющих веществ и исключения их произвольного занижения или увеличения формулы расчета используемые при этом показатели должны быть включены в соответствующие федеральные законы <11>.

--------------------------------

<10> Имеются в виду Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и др.

<11> Следует отметить, что формулы часто включаются в тексты федеральных законов, например для расчета пенсий, тарифов за ЖКХ, налогов, ставок по кредитам и проч. Так, многочисленные формулы расчета налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) включены в статьи гл. 25 ч. 2 Налогового кодекса Российской Федерации (например, ст. 342.2 и др.).

В рассматриваемой норме п. 2 ст. 12 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" при установлении НДВ предусмотрено применение нормативов качества атмосферного воздуха, однако это понятие не имеет легального определения. Законом предусмотрено применение двух самостоятельных видов нормативов качества атмосферного воздуха - экологических и гигиенических. Экологические нормативы качества атмосферного воздуха до сих пор не установлены (за некоторым исключением: например, для Байкальской природной территории). Фактически при расчете НДВ применяются санитарно-гигиенические нормативы <12>, направленные на охрану здоровья человека, но не обеспечивающие охрану компонентов природной среды (животного, растительного мира и проч.).

--------------------------------

<12> См., например: ГН 2.1.6.3492-17 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе городских и сельских поселений"; ГН 2.1.6.2157-07 "Предельно допустимая концентрация (ПДК) o-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфоната (зомана) в атмосферном воздухе населенных мест"; СанПиН 2.1.6.1032-01 "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест"; ГН 2.1.6.014-94 "Предельно допустимая концентрация (ПДК) полихлорированных дибензодиоксинов и полихлорированных дибензофуранов в атмосферном воздухе населенных мест" и мн. др.

Помимо нормативов качества атмосферного воздуха, рассматриваемая норма предусматривает учет фонового уровня загрязнения атмосферного воздуха. Понятие "фоновый уровень загрязнения", его пространственные, временные и прочие параметры, а также соотношение с нормативами качества атмосферного воздуха (экологическими или гигиеническими) законом не определены.

Аналогичный порядок установления НДВ и НДС предусмотрен п. п. 1, 11 ст. 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <13>. В пункте 11 указанной ст. 22 <14> также требуется учет фонового состояния водного объекта при установлении НДС для объектов централизованных систем водоотведения применительно к загрязняющим веществам, не относящимся к технологически нормируемым веществам.

--------------------------------

<13> В редакции, вступающей в силу с 1 января 2019 г.

<14> В редакции, вступающей в силу с 1 января 2019 г.

Понятия "фоновое загрязнение", "фоновое состояние", используемые в механизме нормирования, безусловно нуждаются в правовой конкретизации. Попытки дать их определения предприняты в некоторых методических документах, рекомендуемых для расчета нормативов. Например, во Временных рекомендациях, утвержденных Росгидрометом 27 марта 2013 г. <15>, фоновым загрязнением атмосферного воздуха считается загрязнение, создаваемое выбросами источников, не относящихся к рассматриваемому предприятию (площадке, группе предприятий или площадок).

--------------------------------

<15> См.: Методическое пособие по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух: введено письмом Ростехнадзора от 24 декабря 2004 г. N 14-01-333. СПб.: НИИ "Атмосфера", 2005; Временные рекомендации "Фоновые концентрации вредных (загрязняющих) веществ для городов и населенных пунктов, где отсутствуют регулярные наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха на период 2014 - 2018 гг.": утв. Росгидрометом 27 марта 2013 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Сказанное позволяет констатировать отсутствие правовой определенности в механизме нормирования допустимого воздействия на окружающую среду на уровне федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации. Фактически порядок нормирования устанавливается методическими документами.

Аналогичные проблемы возникают при установлении НДС загрязняющих веществ в водные объекты. Фактически основным регулирующим документом является Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей <16>, утвержденная Минприроды России в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации <17>.

--------------------------------

<16> См.: Приказ МПР России от 17 декабря 2007 г. N 333 "Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей": зарегистрирован в Минюсте России 21 февраля 2008 г. Регистрационный N 11198 // БНА ФОИВ. 2008. N 22.

<17> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2007 г. N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4088.

Согласно п. 1 методики величины НДС определяются исходя из нормативов качества воды водного объекта. Если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то величины НДС определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте (створе) сформировавшегося природного фонового качества воды. Если фоновая загрязненность водного объекта по каким-либо показателям не позволяет обеспечить нормативное качество воды в контрольном пункте (створе), то НДС по этим показателям разрабатываются исходя из отнесения нормативных требований к составу и свойствам воды водных объектов к самим сточным, в том числе дренажным, водам (п. 9 методики).

Фактически п. 9 методики требует, чтобы сточные воды перед их сбросом в водный объект очищались до уровня, превышающего качество воды самого водного объекта, если только водопользователь не докажет, что превышение содержания загрязняющих веществ в водном объекте происходит за счет действия природных факторов. Данное требование представляется избыточным и затратным для водопользователей.

Споры по поводу указанных положений методики неоднократно возникали в судебной практике <18>, а их несоответствие законодательству отмечалось в заключении Минэкономразвития России <19>.

--------------------------------

<18> См.: Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 3 февраля 2017 г. N Ф04-5914/2016 по делу N А45-2932/2016, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 мая 2016 г. N Ф04-1374/2016 по делу N А45-14233/2015, Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2013 г. N 05АП-3414/2013 по делу N А59-5216/2012 и др.

<19> См.: Заключение Минэкономразвития России от 7 декабря 2015 г. N 35531-ОФ/Д26и "По итогам экспертизы Приказа Минприроды России от 29 июля 2014 г. N 339 "О внесении изменений в Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. N 333 "Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" // СПС "КонсультантПлюс".

Еще одной серьезной проблемой в механизме нормирования воздействия является существование нескольких частично совпадающих перечней загрязняющих веществ, подлежащих нормированию в различных целях: охраны здоровья человека (санитарно-гигиеническое нормирование); охраны окружающей среды (экологическое нормирование); охраны водных биологических ресурсов (рыбохозяйственное нормирование); охраны экологических систем (например, озера Байкал) <20>. Все перечисленные виды нормирования предусмотрены федеральными законами и подзаконными актами.

--------------------------------

<20> См.: Приказ Минприроды России от 5 марта 2010 г. N 63 "Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал": зарегистрирован в Минюсте России 7 июня 2010 г. Регистрационный N 17490 // БНА ФОИВ. 2010. N 26.

Для практического нормирования воздействия на окружающую среду (НДВ, НДС) основное значение имеет установление распоряжением Правительства Российской Федерации исчерпывающего Перечня загрязняющих веществ (в отношении атмосферного воздуха, водных объектов и почв) <21>, подлежащих государственному регулированию, в том числе нормированию. Фактически он будет применяться с 1 января 2019 г., поскольку именно с этой даты вступает в силу новая редакция ст. 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды", предусматривающая нормирование выбросов и сбросов загрязняющих веществ, указанных в перечне. До 1 января 2019 года при нормировании выбросов и сбросов загрязняющих веществ необходимо учитывать все загрязняющие вещества, определенные по результатам инвентаризации стационарных источников загрязнения.

--------------------------------

<21> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 г. N 1316-р "Об утверждении перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды" // СЗ РФ. 2015. N 29 (часть 2). Ст. 4524.

Поскольку иные, ранее установленные перечни загрязняющих веществ сохраняют свое действие и после 1 января 2019 г., представляется целесообразным определить в законодательстве их соотношение с вышеуказанным перечнем, а также ситуационную приоритетность их применения при установлении НДВ и НДС загрязняющих веществ для конкретных субъектов хозяйственной деятельности.

Традиционной сферой применения санитарно-гигиенических нормативов по атмосферному воздуху являются города и иные населенные пункты, водные объекты (их части) питьевого и рекреационного назначения. Нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения должны применяться к водным объектам (их частям), признанным рыбохозяйственными. До настоящего времени для повсеместного применения не разработаны нормативы качества окружающей среды, взамен которых при установлении нормативов воздействия на окружающую среду применяются санитарно-гигиенические и рыбохозяйственные нормативы. Однако эти нормативы не всегда способны обеспечить охрану экосистем (растительный мир, включая леса, почвы, фауну и т.д.).

Одной из неразрешенных остается проблема регулирования сброса сточных вод на поверхность земли (на рельеф местности, на водосборные площади) в случаях, когда нет технической возможности осуществлять сброс в водные объекты или в централизованные системы водоотведения по причине их отсутствия. Как показывает практика, результатом сброса сточных вод на рельеф местности является загрязнение земель, почв, подземных водоносных горизонтов, нарушение прав собственников и иных правообладателей сопредельных земельных, лесных участков, иных природных объектов.

Косвенно факт существования таких сбросов признается, например, в Постановлении Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади" <22>. Однако федеральные законы фактически игнорируют эту проблему, поскольку не устанавливают требований в части получения соответствующих разрешений, надлежащей очистки сточных вод, внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду и проч.

--------------------------------

<22> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2013 г. N 317 "Об утверждении Положения о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади" // СЗ РФ. 2013. N 15. Ст. 1802.

В связи с этим целесообразно ввести в законодательство об охране окружающей среды понятие "сброс сточных вод на рельеф местности" и установить соответствующие экологические требования к условиям его осуществления, включая допустимые нормативы и иные параметры сбросов, строительство локальных очистных сооружений для очистки сточных вод, прудов-накопителей, установление в случае необходимости сервитутов для отведения сточных вод и др.

   Вспомогательный материал к теме "Управление природопользованием и ООС"

Экологический контроль в РФ. Кто должен осуществлять?

Статья для изучения 

РОЛЬ РЕГИОНОВ В ПОЛИЦЕНТРИЧЕСКОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ УПРАВЛЕНИИ:

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

Г.В. ФЕДОТОВА, А.Ф. БАРАНОВА, Д.А. АВДЕЕВ

Современное состояние окружающей среды актуализирует необходимость исследования механизмов управления в сфере экологии. В специальной литературе неэффективная экологическая политика часто связывается с несовершенной системой государственного управления в этой области. Не случайно среди задач государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 г. (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.) <1> называется формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти. Нельзя не согласиться с тем, что действующая система экологического управления требует ее совершенствования применительно к решению текущих управленческих задач <2>.

--------------------------------

<1> Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Жочкина И.Н., Клочкова А.В. Государственное экологическое управление на региональном уровне (по результатам экспертного опроса) // Экологическое право. 2017. N 2. С. 19 - 27.

Анализ отечественной и зарубежной управленческой практики показал, что до сих пор ключевую роль в управлении природопользованием играют национальные правительства и образованные с их участием международные межправительственные организации. Альтернативой традиционной, моноцентрической, административной модели выступает полицентрическое управление. Полицентрическая теория управления признает, что, помимо государственных органов, упорядочению общественной жизни способствуют другие акторы: органы местного самоуправления, общественные объединения, государственные и частные корпорации.

Полицентрическое экологическое управление предусматривает наличие множества центров власти, последовательно взаимодействующих для достижения общей цели управления <3>. Процесс управления природными ресурсами носит комплексный и межуровневый характер, что и является предпосылкой внедрения концепции полицентрического управления.

--------------------------------

<3> См.: Morrison T.H. et al. The black box of power in polycentric environmental governance // Global Environmental Change. 2019. N 57. P. 1 - 8 (перевод авторов).

Отметим, что в отечественной литературе уже указывалось на необходимость "выстраивания горизонтальных связей" в экологическом управлении (В.Б. Агафонов, Н.Г. Жаворонкова и др.) <4>, перераспределения экологических полномочий в пользу органов местного самоуправления (например, К.Х. Ибрагимов) <5>, привлечения субъектов гражданского общества к процессу обеспечения экологических прав (например, А.В. Питрюк) <6>, однако эти идеи не получили соответствующего их потенциалу развития. Внедрение модели полицентрического управления в отечественную административно-правовую действительность еще не стало предметом комплексного научного анализа.

--------------------------------

<4> См., например: Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Правовые проблемы модернизации экологического управления // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2016. N 1 (17). С. 20 - 36.

<5> См., например: Ибрагимов К.Х. Административно-правовые проблемы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в экологической сфере // Юрист. 2013. N 20. С. 15 - 20.

<6> См., например: Питрюк А.В. Участие институтов гражданского общества в обеспечении реализации экологических прав // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2017. N 2 (30). С. 130 - 133.

В зарубежной литературе феномен полицентризма впервые был описан в 1951 году М. Поланьи в эссе "Логика свободы". Он был использован автором для описания метода социальной организации, при котором индивиды свободно преследуют свои цели в рамках общей системы правил <7>. В последующем указанный термин широко применялся в научной литературе по публичному управлению, экономике, праву и т.д. Однако в российских исследованиях эта модель не получила должного научного осмысления.

--------------------------------

<7> Приводится по: Carlisle K., Gruby R.L. Polycentric Systems of Governance: A Theoretical Model for the Commons // Policy Stud Journal. 2019. Vol. 47. N 4. P. 930.

К. Карлайл, Р. Граби выделили следующие признаки (атрибуты) полицентрической модели управления:

1) наличие множества центров принятия решений с некоторой степенью автономии;

2) указанные центры, принимая решения, действуют, учитывая интересы других в рамках процессов сотрудничества, конкуренции, конфликтов <8>.

--------------------------------

<8> Carlisle K., Gruby R.L. Polycentric Systems of Governance: A Theoretical Model for the Commons // Policy Stud Journal. 2019. Vol. 47. N 4. P. 927 - 952.

Особое значение эта модель приобретает в рамках управления регионом. Вполне очевидно, что лица, принимающие решения на региональном уровне, способны реагировать на возникающие экологические проблемы оперативнее, чем в центре, однако первым зачастую недостаточно полномочий для решения вопросов, выходящих за границы территорий, которыми они управляют. В этом случае субъекты управления, действующие на более высоком уровне, должны разрешать проблемы, которые релевантны для нескольких территорий. В этой связи важным элементом полицентрического подхода, отличающим его, по мнению ряда авторов, от классической модели управления в федеративном государстве, является наличие межведомственных директивных органов (например, органов, управляющих бассейном реки, пересекающей несколько субъектов).

Полицентрическое управление уже стало реальностью на международном уровне (в связи с распространением многосторонних экологических соглашений, разработкой значительного объема директив ЕС по вопросам окружающей среды). Эта модель обладает рядом очевидных преимуществ, которые обусловливают необходимость ее внедрения в управленческую практику современных государств. Ключевой особенностью полицентризма является гибкость этой модели, обеспеченная организационной возможностью принятия решений многочисленными центрами власти (включая региональные органы управления).

В полицентрической теории управления делается акцент на децентрализации, региональной интеграции и потенциале предпринимательских инициатив. Полицентрическое управление в силу своей гибкости может способствовать разрешению насущных экологических проблем там, где существует общее согласие в отношении их разрешения (например, загрязнение воды), а также там, где консенсус не достигнут (глобальное изменение климата).

Еще одна причина, которая объясняет, почему полицентрическое управление лучше подходит для управления социально-экологическими системами, чем моноцентрическое, заключается в том, что эта модель подразумевает обязательное рассмотрение и учет мнений локальных сообществ. Это особенно наглядно проявляется в местном и региональном управлении водными ресурсами, например в группах по управлению водосборными бассейнами в Южной Африке, или в управлении крупномасштабными ирригационными системами на Филиппинах, где полицентрические подходы способствуют участию широкого круга субъектов <9>.

--------------------------------

<9> Promote polycentric governance // GRAID. URL: https://applyingresilience.org/en/principle-7/ (дата обращения: 01.12.2019) (перевод авторов).

Между тем привлекательность полицентрической модели управления ограничивается отсутствием разработанных механизмов ее практической реализации. Внедрение этой модели в практическую деятельность может быть затруднено в силу объективных причин (в частности, из-за невозможности самоорганизации субъектов экономики, отсталости экономики, сосредоточенности ресурсов в руках крупных собственников, ориентированных на получение сверхприбыли, и т.д.). Определенную сложность, которую необходимо учитывать, вызывает согласование интересов различных субъектов управления.

Как представляется, полицентрическая модель экологического управления не является универсальной. Система, эффективно работающая в одних обстоятельствах, может демонстрировать низкие результаты в других. Однако последние эмпирические исследования убедительно свидетельствуют о том, что полицентрические системы управления могут с большей вероятностью, чем моноцентрические системы управления, демонстрировать повышенный адаптационный потенциал и тем самым способствовать достижению желаемого управленческого результата. Кроме того, эффективность полицентрического подхода зависит от целей, преследуемых субъектами управления, а также от исторического, культурного, социального контекста, куда встроена эта модель. Учитывая ограниченный объем настоящей статьи, исследование факторов, влияющих на функционирование рассматриваемой модели, оставим за ее рамками.

Таким образом, полицентрическая модель экологического управления предусматривает взаимодействие нескольких руководящих органов для выработки и обеспечения соблюдения правил в определенной сфере. Детальное изучение концепции полицентричности и разработка многоуровневых, комплексных социально-экологических моделей, таким образом, имеют значительный потенциал для решения основных задач в сфере устойчивого развития. В частности, дальнейшей разработке подлежат следующие аспекты этой тематики: рискологический анализ последствий имплементации этой модели в российскую управленческую практику (в том числе с точки зрения регионального развития), оценка жизнеспособности модели в условиях российской социально-экономической ситуации, юридическое оформление этой концепции.

  Дополнительный материал к теме 

"Право собственности на природные ресурсы. Право природопользования."

Видеоматериал: 

Госсобственность на природные ресурсы

 https://yandex.ru/video/search?filmId=13367526282391835397&text=видео%20%20право%20собственности%20на%20природные%20ресурсы&reqid=1514995858667914-742717349727065624576740-man1-4548-V

Видеоматериал: 

Кому в РФ принадлежат природные ресурсы

https://yandex.ru/video/search?filmId=9249907987686113750&text=видео%20%20право%20собственности%20на%20природные%20ресурсы&reqid=1514995858667914-742717349727065624576740-man1-4548-V 

Статья для изучения:

МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНАЯ РОЛЬ ПРИРОДЫ И ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ

НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ 

М.М. БРИНЧУК

Оценивать природу только по стоимости

ее материальных богатств - это все равно,

что оценивать полотна великих художников по их метражу

или по затратам на холст, краски и раму <1>

Многофункциональную роль природы каждый из нас ощущает в повседневной жизни. Так как этот вопрос исследуется в правовом контексте и так как в праве реализуется интегрированный (в котором объектом отношений является природа в целом) и дифференцированный (в котором объектом отношений являются части природы - объекты и комплексы) подход к регулированию экологических отношений, особо подчеркнем, что качество многофункциональной роли в равной мере специфически присуще и этим частям.

Многофункциональная роль природы и каждого ее объекта как методологический фактор научного исследования, формирования и осуществления экологического и природно-ресурсного законодательства и права имеет не только научное, но и цивилизационное значение. По существу, этот фактор объясняет изначальное происхождение и глубокую философскую суть положения Конституции Российской Федерации <2> о значении природных ресурсов (ст. 9).

Особо подчеркну, что о многофункциональной роли природы следует говорить в двух значимых для экологического и природно-ресурсного права аспектах. Естественное значение природы, проявляемое, в частности, в ее многофункциональной роли, прежде всего и преимущественно находится вне сферы права, но эта роль высокозначима и с точки зрения решения задач права, касающихся обеспечения экологического благополучия. Природа как живой организм развивается и функционирует при постоянной экологической взаимосвязи и взаимодействии между каждым из ее отдельных объектов - землей, недрами, водами, растительным миром, животным миром, атмосферным воздухом. Многофункциональная роль каждого из названных объектов обеспечивает эффективное развитие и функционирование естественных экологических систем, оцениваемые специалистами как гарант стабильности окружающей среды, фундамент жизни <3>. И именно последнее обстоятельство - непрерывное эффективное функционирование естественных экологических систем благодаря многофункциональной роли каждого из названных объектов - обеспечивает, обусловливает в конечном счете сохранение благоприятной окружающей среды, что является главной целью и задачей формирования и осуществления экологического и природно-ресурсного законодательства и права. Очевидна здесь и логическая, глубокая, цивилизационная по сути, научно обоснованная связь и с конституционным правом каждого на благоприятную окружающую среду.

Цивилизационный контекст исследования названного фактора, как и положения ст. 9 Конституции России, является не только современным, универсальным по масштабу оценки, но и весьма полезным с точки зрения определения перспектив развития общества, государства и права. Такие перспективы могут быть связаны с формированием эффективного экологического и природно-ресурсного права, каждого их института, осуществление которых послужит преодолению цивилизационного, системного кризиса и экологического кризиса как его органичной части. В этих отношениях мы рассматриваем не только природу, но и экологическое и природно-ресурсное право как существенный, основополагающий ресурс цивилизационного развития.

Многофункциональная роль природы

как фактор развития общества и права

В огромном многообразии предметов социальной среды, особо подчеркну созданных трудом человека, как объектов отношений, регулируемых, в частности, нормами гражданского права, нет сравнимых с природой по выполняемой ею многофункциональной роли. На эту существенную специфику природы неоднократно обращалось внимание в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации в спорах по экологическим вопросам. В частности, в деле о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, основываясь на тщательном, научно обоснованном исследовании, Конституционный Суд в своем Постановлении указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим <4>.

Выделенные оценки сущности исследуемого фактора соответствуют положениям теории публичного права, теории экологического и природно-ресурсного права как отраслей публичного права, касаются основополагающих правовых элементов - особого титула природы и соответственно специального правового режима <5>. Важно подчеркнуть, что эта позиция Конституционного Суда Российской Федерации, авторитетного органа государства, вполне распространяется на каждый природный ресурс - землю, воды, недра, животный мир и др.

Многофункциональная роль природы в сфере взаимодействия общества и природы, проявляя себя, демонстрирует факт: человек является биосоциальным существом. Как часть природы, не пользуясь ее ресурсами, вне ее он не может существовать. На современном этапе мы менее зависимы от природы, так как научились многое делать - в совокупности это можно назвать социальными вещами - для удовлетворения своих разнообразных социальных потребностей. Но основой и источником жизни человека является и всегда будет природа.

По отношению к человеку как биосоциальному существу природа выполняет ряд функций, связанных с удовлетворением его потребностей: экологическую, социальную, экономическую, эстетическую, научную, культурную. Некоторые из них - эстетическая, рекреационная, научная - проявились лишь на более высоких ступенях развития человеческого общества. Изменялось и содержание функций <6>.

Вопрос о функциях природы по отношению к человеку является юридически высокозначимым. Он положен в основу правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий человеческой деятельности.

Содержание экологической функции имеет своей задачей удовлетворение экологических потребностей человека как природного существа в пользовании чистым атмосферным воздухом, чистой природной водой, экологически чистыми продуктами питания, выращенными в благоприятных природных условиях. Чтобы поддержать экономическую функцию природы и при этом предупредить истощение природных ресурсов, современное экологическое право устанавливает требования, касающиеся рационального использования земли, вод, лесов, других природных богатств (включая нормирование использования природных ресурсов); направленные на охрану природы от химического, физического и биологического загрязнения, с целью обеспечения оптимальной возможности для реализации экологической функции природы. В рамках законодательства об особо охраняемых природных территориях регулируются отношения, связанные с удовлетворением эстетических, рекреационных, научных, культурных потребностей человека при его общении с природой.

В целом фактор многофункциональной роли природы, каждого природного объекта и комплекса как проявление изначальной и вечной сущности природы лежит в основе механизмов экологического и природно-ресурсного права. Можно сказать, что актами этих отраслей обеспечивается каждая функция природы, ее поддержание на оптимальном качественном уровне.

В свете темы исследования важно подчеркнуть, что в природно-ресурсных отраслях демонстрируется равное отношение к разным функциям; главное - обеспечить их полноценный учет. С точки зрения теории задача состоит в обеспечении эффективного эколого-правового регулирования. Важно подчеркнуть, что отраженный в праве фактор многофункциональной роли природы реализует экосистемный подход к регулированию экологических отношений <7>. С учетом роли экосистем в сохранении природы этот подход, трансформированный в правовые нормы и механизмы, является фундаментальным с точки зрения возможностей названных отраслей обеспечивать достижение главной цели - сохранения и поддержания экологического благополучия.

Автор был свидетелем экологической ситуации, связанной с игнорированием фактора многофункциональной роли леса и скорым наступлением неблагоприятных экологических последствий. В километре от деревни на земле в 100 - 150 га веками рос лесок, кустарники. Для расширения посевных площадей этот лесок был выкорчеван. Вскоре в деревне в колодцах пропала вода. Объяснение простое - лес обеспечивает поддержание гидрологического режима земель. Уничтожили лес - существенно понизился уровень грунтовых вод.

Нетрудно заметить, что воздействие людей на природу проявляется в процессе и в результате удовлетворения человеком и обществом своих потребностей. Потенциально и фактически масштабы таких воздействий зависят от видов удовлетворяемых потребностей. Наиболее значительными они оказываются вследствие удовлетворения материальных, экономических потребностей и связанного с этим развития промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и т.д.

Подход законодателя к системному регулированию применительно к отношениям по поводу каждого природного объекта с учетом фактора его многофункциональной роли и его естественной специфики в природно-ресурсных отраслях демонстрирует, в частности, методологическую, научную несостоятельность претензий на гражданско-правовое регулирование частной собственности на природные объекты, ориентированное на удовлетворение экономических интересов физических и юридических лиц (ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации <8>).

Многофункциональная роль природы как фактор формирования

института права собственности на природные ресурсы

В научной литературе, как правило гражданско-правовой, распространено мнение о собственности и праве собственности как экономической категории. В частности, солидаризируясь с С.Н. Братусем, Е.А. Суханов трактует собственность как "экономико-правовое явление, в котором правовая форма неразрывно слита с экономическим содержанием (что, разумеется, не препятствует их раздельному научному анализу экономистами и юристами, но предполагает необходимость синтеза обоих подходов для правильного понимания этой сложной категории)" <9>.

Высказанное суждение является, вероятно, в основном справедливым и обоснованным применительно к гражданско-правовой частной собственности на социальные вещи как объекты этого права. Но с учетом настойчивых притязаний цивилистов на преобладание в гражданско-правовой частной собственности природных ресурсов позиция С.Н. Братуся и Е.А. Суханова видится совершенно необоснованной, о чем свидетельствует и тема данной статьи.

Правда, и в эколого-правовой литературе по вопросу о праве собственности можно прочитать: "По господствующему в российской литературе мнению, собственность рассматривается как экономическая категория и юридический институт - право собственности" <10>.

Прежде всего, важно подчеркнуть то обстоятельство, что право собственности в целом и особенно право собственности на природные ресурсы - не экономическая категория. В неограниченной системе объектов права собственности, особенно созданных трудом человека предметов социальной среды, очевидно, имеются объекты, выполняющие лишь экономические функции. И для таких объектов собственность действительно становится лишь отчасти и экономической категорией.

Неизменная и вечная сущность природы, проявляемая в ее многофункциональной роли, соответствующим образом трансформируется как фактор формирования института права собственности на природные ресурсы, соответственно выполняющего ряд существенных для общественного развития функций.

К названной сущности природы следует добавить и другую ее особенность, важную для формирования института права собственности и отношения к ней: "Грандиозные вещи делаются грандиозными средствами. Одна природа делает великое даром" (А. Герцен).

Теоретик права профессор Т.Н. Радько, достаточно широко, полно и, главное, системно исследовав вопрос о функциях права, отмечает, что, раскрывая содержание какой-либо функции права, необходимо постоянно иметь в виду связь назначения права с направлениями его воздействия и, наоборот, предопределенность последних назначением права. Функция права, как и отдельных институтов, по его обоснованному мнению, направлена, в частности, на осуществление коренных задач, стоящих перед правом на данном этапе его развития <11>.

Вполне разделяя эту обоснованную позицию теоретика права, с точки зрения методологии исследования и затем последовательной реализации принципа научной обоснованности правоустановительной деятельности <12> чрезвычайно важно уточнить следующее научное обстоятельство: коренные задачи, стоящие перед правом на данном этапе его развития, отличаются особой сложностью. Современный этап развития характеризуется системным кризисом, включая его цивилизационную, духовную, экологическую и др. составляющие. Соответственно, как и перед всем правом, перед институтом права собственности на природные ресурсы, которые являются основой жизнедеятельности народов, в соответствующей части лежит, как коренная, задача обеспечивать развитие общества, преодолевая кризисные явления и постепенно обеспечивая устойчивое духовное и материальное развитие <13>. Особо подчеркну: именно учет цивилизационного фактора развития является, должен служить первоочередным методологическим основанием формирования права и его институтов, в том числе и права собственности.

Сформулированная задача применительно к институту права собственности на природные ресурсы актуализируется особенно в связи с необоснованными притязаниями цивилистов на обладание природой в гражданско-правовой частной собственности, ориентированной, как видим, лишь на экономический интерес.

С учетом положения общей теории права, согласно которому внешним объективным критерием классификации функций права являются различные социальные факторы, анализ задач, решаемых посредством права собственности на природные ресурсы, имеются основания выделить следующие функции - экологическую, социальную, духовную, обеспечения естественно-правовой справедливости, экономическую. Соответственно, как и сама природа, институт права собственности на природные ресурсы закономерно является многофункциональным. Каждая функция имеет свое правовое содержание.

Применительно к исследуемому предмету экологическая функция - главная, основополагающая. Все другие функции, хотя и имеют свое собственное содержание, непосредственно связаны с участием в решении задач экологической функции и способствуют ее эффективному осуществлению. Главное в экологической функции института собственности и ее содержании - поддержание, сохранение нормами о праве собственности на соответствующий природный объект благоприятного состояния природы, что, кроме всего прочего, ярко свидетельствует о цивилизационных началах развития общества и государства. Как аксиома видится то важное жизненное обстоятельство, что благоприятное состояние природы дает возможность оптимального удовлетворения экологических потребностей человеком и обществом.

На ведущее место в системе функций экологическая функция ставится не только потому, что предметом исследования является собственность на природные ресурсы, хотя и это важно само по себе. Но более важным фактором здесь является значение природы в жизнедеятельности общества, всей совокупности людей как ее основы.

Хотя в законодательстве собственность устанавливается на отдельные элементы природы - природные ресурсы и комплексы, фактор экологичности не становится хоть в какой-то мере менее значимым, так как каждый названный элемент природы - органичная часть целого, многими связями связанная с ним; и каждый этот элемент - природный объект - органично связан с другими. И лишь благодаря этим экосистемным связям мы имеем природу, в длительной истории формировавшуюся, ставшую основой существования и жизнедеятельности общества.

Как в правовой системе на экологическое и природно-ресурсное право возложена особая миссия - экологическая, обеспечение экологического благополучия, так в системе права собственности на природные объекты и комплексы экологическая функция занимает особое место, играет особую роль, соразмерную с ролью самих названных отраслей. С учетом особой задачи данной статьи важно подчеркнуть, что интерес обеспечения экологической безопасности как видовой интерес публичного интереса является первейшим и основополагающим признаком, критерием публичного права <14> и соответственно служит основанием отнесения экологического и природно-ресурсного права к семье публичного права. Исходной методологической позицией в исследовании института права собственности на природные ресурсы является восприятие природы всегда публичным благом <15>.

Социальная функция права собственности на природные ресурсы непосредственно связана с социальным потенциалом природы, использование которого институционально наиболее целесообразно в контексте социальной концепции качества жизни, исследуемая суть которой в теории публичного права, в теории экологического и природно-ресурсного права как публичных отраслей права выражена через экологическое благополучие как первейший критерий публичного права. И, пожалуй, прежде всего социальное видится в норме ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации о значении природных ресурсов.

Методологически сущность и значение социальной функции права собственности на природные ресурсы выражается и повседневно проявляется через все нормы экологического и природно-ресурсного права в силу такого очевидного обстоятельства, что каждый человек живет одновременно в двух средах: природной и социальной. Это обусловливает его биосоциальную сущность. С одной стороны, человек - органичная часть всей живой природы. С другой - он активный субъект общества. Это обстоятельство свидетельствует об объективном существовании специфической естественной экологической системы "природа - общество", в которой вполне проявляется и реализуется многофункциональная роль природы, приобретая при этом особое значение.

Эта ситуация имеет глубокую мировоззренческую и цивилизационную сущность: мы соглашаемся с тем, что природа занимает особое, важное место в жизни человека, она является основой жизни и деятельности народов, и даже кладем данное обстоятельство в основу важнейших правовых вопросов как методологический фактор формирования и осуществления экологического и природно-ресурсного права.

Соответственно своим содержанием социальная функция права собственности на природу теснейшим образом связана с экологической функцией в части последовательного решения в праве в целом посредством отношений собственности на природные ресурсы <16> в частности задач поддержания благоприятного состояния природы, оптимального для живых видов природы и человека как природного существа. Социальная функция в своем содержании ориентирована на создание и поддержание на оптимальном уровне экологически обусловленных факторов качества жизни человека и общества, проявляемого в условиях проживания людей, их труда, отдыха, оздоровления на курортах, посредством туризма.

"Собственность обязывает и должна использоваться в интересах общего блага" как принцип института права собственности, закрепленный в разных формах в ряде современных конституций, прежде всего выражает его социальную функцию и сущность. Сформулированный в контексте теории социальных функций собственности, он принадлежит известному французскому юристу Леону Дюги, специализировавшемуся на публичном праве <17>. Очевидно, что при всем многообразии объектов права собственности этот принцип особо проявляется в системе права собственности на природные объекты и комплексы, отличающиеся от всех других объектов - объектов социальной среды - особенным существенным качеством многофункциональной роли. Это качество природных объектов является важным методологическим фактором как формирования и осуществления экологического и природно-ресурсного права, так и особенно права собственности на природные ресурсы, предопределяя прежде всего его публичную форму.

Особое значение в содержании социальной функции права собственности на природные ресурсы имеет природная рента. Огромные природные богатства в развитии экономики становятся естественными, даровыми средствами производства, поэтому справедливо, чтобы в максимальной мере рента доставалась государству и впоследствии использовалась в интересах всего общества.

Существенным фактором выделения духовной функции права собственности на природные ресурсы является сама духовная функция природы, исследованная не только в философии, в литературе, в области культуры, но и в юридической литературе в рамках одного из традиционных для российского экологического права направлений охраны природы, которое называется консервативной охраной природы, преимущественно по вопросам особо охраняемых природных территорий. Мировоззренческим источником этой функции закономерно являются духовные качества самой природы и человека, как не только природного, но и социального существа, способного их оценивать. Эта сторона жизни человека с исследуемой точки зрения особенно важна: духовный человек найдет, проявит родственную связь с духовной природой и отразит ее в концепциях экологического и природно-ресурсного права, в том числе в отношениях собственности на природные ресурсы, особенно ее части - объекты и территории, обладающие особым духовным потенциалом. К таковым прежде всего относятся уникальные по эстетическим качествам ландшафты, территории, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение и правовой статус особо охраняемых природных территорий <18>.

Для определения места духовной функции права собственности на природные ресурсы методологически воспользуемся пониманием жизни как человека, так и всего общества как "процесса добывания духовной и материальной пищи", в котором "нравственность - сила, организующая этот процесс". Мы видим место духовного в его системе с материальным как основы жизни человека и развития общества. Мы видим и роль нравственности как социального регулятора в поддержании порядка в жизни человека, а также по аналогии и всего общества. И духовное, и нравственное как универсалии культуры, лежащие в основе цивилизационного, цивилизованного развития, при благой воле человека трансформируются в нормы права. Проявляя себя должным, оптимальным образом в отношениях собственности на природные ресурсы, они последовательно реализуются в известном нам результате - поддержании благоприятного состояния природы, в обеспечении публичного интереса экологического благополучия.

Своим содержанием духовная функция права собственности на природные ресурсы, в силу ее специфики, закономерно распространяется и на другие функции - экологическую, социальную, экономическую и иные. Содержанием ее является учет духовных, нравственных начал как природы, так и человека и общества в многообразном проявлении общественных отношений, касающихся: установления субъекта права, которому может наиболее целесообразно юридически, а также физически "принадлежать" природа (проблема правового титула природы); законодательного регулирования содержания права собственности на природные ресурсы; а также реализации этих прав. В соотношении с экономической функцией духовная функция направлена на оптимизацию природопользования в интересах экономического развития, в том числе в широком контексте проблемы потребления.

Важно уже в называвшемся принципе права собственности - "собственность обязывает" - видеть нравственный, духовный элемент его содержания. Это императивное начало собственности - обязывать - проявляется прежде всего через нравственное видение результата этого правового феномена - собственности. И, может быть, именно через этот принцип реализуется духовная функция права собственности на природные ресурсы, предполагая в качестве одного из важных результатов функционирования этого института духовное развитие <19>.

Особое, а с учетом реального состояния дел в современной цивилизации даже чрезвычайно важное значение имеет критерий, лежащий в основе исследуемой духовной функции права собственности на природные ресурсы, - учет духовных, нравственных начал при принятии всякого решения общественной жизни <20>. Заметим, о таком критерии в контексте права, проблем гражданского права говорил век назад (книга была издана в 1917 г.) профессор И.А. Покровский <21>. Суждение И.А. Покровского, рассматриваемое в контексте основных проблем гражданского права, с точки зрения наибольшей полезности и эффективности, очевидно, должно быть адресовано законодателю и его коллегам по отрасли гражданского права. Только учет этого жизненно важного фактора позволит не только духовно распоряжаться природой в отношениях собственности и реально обеспечивать рациональное природопользование, но и цивилизованно развиваться человечеству. Этот путь к добру не имеет альтернативы.

Глубокое, проникнутое цивилизационным смыслом суждение И.А. Покровского особенно высоко ценится в свете агрессивных намерений современных цивилистов "перетащить" в ГК РФ едва ли не все нормы соответствующих (природно-ресурсных. - М.Б.) кодексов и законов... Эта операция представляется мне крайне опасной. Она может вконец расшатать только еще складывающийся оборот природных ресурсов и отдать их на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества, которые окончательно лишат нас и средств жизнеобеспечения, и среды обитания" <22>.

Как проявление духовной функции можно воспринимать и глубокую по цивилизационному содержанию позицию теоретика права С.С. Алексеева, который писал: "Понятия "земля", "недра", "вода", "леса" имеют глубокую нравственную сущность и ничем иным, кроме как народным достоянием, что неадекватно праву собственности, они быть не могут" <23>.

Функция института права собственности на природные ресурсы по обеспечению естественно-правовой справедливости теоретически и методологически органично связана с общеправовым принципом справедливости и вытекает из него, конкретизируя содержание применительно к экологической сфере. В общей теории права принцип справедливости обоснованно занимает ведущее место в системе общеправовых как основной, главный, исходный принцип права <24>. В данном случае важно, что этот общетеоретический принцип права, интерполированный в экологическое и природно-ресурсное право как функция, будет реализован через институт права собственности.

Применительно к сфере взаимодействия общества и природы справедливость как нравственно-правовая категория предполагает и требует учета, отражения, соблюдения, обеспечения и защиты экологических интересов, экологического благополучия всех людей посредством права и регулирования в нем отношений собственности на природные ресурсы, отвечающие потребностям общества. Как право человека на экологическое благополучие, на благоприятную окружающую среду является естественно-правовым, так и выделяемая функция называется функцией обеспечения естественно-правовой справедливости.

Вероятно, нижней мерой несправедливости в получении природных благ человеком была ситуация в феодальные времена <25>, о которой в одно время писали наблюдавшие ее мыслители. А.Н. Радищев писал о воздухе как единственном естественном благе, которое богачи не отняли у бедных. "Нам остался только воздух, чтобы дышать, - в этом же духе писал его современник, Вальтер Скотт, о Британии, - да и его не отняли только потому, что иначе мы не выполнили бы работу, наваленную на наши плечи" <26>.

Функция обеспечения естественно-правовой справедливости в отношениях собственности на природные объекты наполняется особым содержанием, обусловленным, предопределенным сущностью самой природы и ее ролью в жизни и деятельности человека и общества, и одновременно ее реализация непосредственно связана с решением других важных задач. Это диктуется тем обстоятельством, что в осуществлении функции обеспечения естественно-правовой справедливости в отношениях собственности на природные объекты особую роль играет государство как суверен. В этом качестве государство посредством формируемого эффективного экологического и природно-ресурсного законодательства обеспечивает справедливое осуществление функции "власти" суверена; обеспечение социального порядка и мира в обществе и экологического правопорядка. Эти два направления, очевидно имеющие большое общественное значение, можно бы выделить и в качестве самостоятельных функций института права собственности на природные ресурсы. Но так как они теснейшим образом связаны с функцией обеспечения естественно-правовой справедливости, мы их рассмотрим вместе, тем более что функция "власти" и обеспечение социального порядка и мира в обществе, проявляемого в поддержании благоприятных, оптимистичных чувств и настроений удовлетворения от решения вопросов в экологической сфере как справедливого, и экологического правопорядка сами по себе являются направлениями и средствами обеспечения естественно-правовой справедливости.

Справедливое решение в праве вопросов, касающихся титула природы как общего блага, национального достояния, направлено на укрепление нравственных устоев общества, влияет на состояние нравов людей, тем самым способствуя укреплению престижа государственной власти. И наоборот. Несправедливые с точки зрения общества решения ведут к подрыву нравственных устоев в обществе. В частности, несправедливое решение в праве проблемы природной ренты, ее присвоение в значительной части бизнесом, занимающимся эксплуатацией природы как национального достояния, привело к созданию очень богатых индивидов и отражается негативно на настроениях в обществе.

Уместно показать, как сущность "проявления власти" и меру справедливости в естественных отношениях "собственности" на природу выразил И.А. Крылов в басне "Лев на ловле":

Вот эта часть моя

По договору;

Вот эта мне, как Льву, принадлежит без спору;

Вот эта мне за то, что всех сильнее я;

А к этой чуть из вас лишь лапу кто протянет,

Тот с места жив не встанет.

Если мы вспомним историю развития института права собственности в России в целом и на природные ресурсы в частности в 1990-е годы, эта басня - вовсе не только аллегория. Многое происходило тогда в жизни как по этой басне.

Очевидно, что, рассматривая собственность лишь как экономико-правовое явление, как ее видят некоторые цивилисты, мы исключаем другие важнейшие для нормальной жизни человека и общества качества, стороны, функции этой правовой категории, не менее важные для человека. Лишь на основе системного видения данного правового института по достоинству можно оценить его как ресурс общественного и цивилизационного развития, как и жизни отдельного человека, и наиболее оптимально урегулировать в праве отношения собственности на тот или иной объект с учетом его специфики и значимости для человека и общества.

В целом экономическая функция права собственности на природные ресурсы своим содержанием проявляется в процессе реализации собственником природных ресурсов правомочия распоряжения посредством предоставления соответствующего природного ресурса, в том числе как естественного средства производства, субъектам права в пользование (аренду), которое в доктрине природно-ресурсного права называется специальным природопользованием. Существенной характеристикой специального природопользования, регулируемого экологическим и природно-ресурсным законодательством, является, как правило, получение экономических выгод от эксплуатации природных богатств, что соответствует и норме ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Во взаимосвязи с экологической и социальной функциями, функцией обеспечения естественно-правовой справедливости в порядке исполнения принципа "Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу" исходным элементом экономической функции права собственности на природные ресурсы является изъятие природной ренты государством-сувереном. По воле государства-суверена в рамках его законодательной деятельности оформляется система общественных отношений в соответствующем федеральном законе <27> по принадлежности природной ренты государству. На стадии оформления права частной собственности на землю и другие природные ресурсы, а также специального природопользования законодатель регулирует подсчет рентных платежей, поступающих в доход государства. Из сумм рентных платежей могут исключаться затраты природопользователей на мелиорацию земель, повышение продуктивности других природных ресурсов, другие виды работы, повышающие уровень эффективности пользования природными ресурсами и уровень безопасности работ по природопользованию.

Элементом экономического содержания является плата со стороны собственника, пользователя (арендатора) природных ресурсов. Отношения по плате за отдельные природные ресурсы регулируются преимущественно соответствующими природно-ресурсными законодательными актами.

Экономическая функция занимает особое место в системе исследуемых в этой статье функций. Ее особенность связана с тем, что она реализуется непосредственно в связи с экономической, предпринимательской деятельностью. С одной стороны, как отмечалось, в рамках специального природопользования субъекты этой деятельности получают прибыль, а с другой - экономическая деятельность является источником наиболее разнообразных и мощных негативных воздействий на природу. Последний фактор предопределил формирование в экологическом праве принципа "загрязнитель платит" и соответствующей системы платежей.

С точки зрения теории экологического права система платежей за негативные воздействия вводилась для стимулирования природоохранной деятельности предприятий в добровольном, заинтересованном соблюдении экологического законодательства.

Таким образом, для теории права собственности, формируемой в рамках общей теории права, теории публичного, конституционного, экологического, природно-ресурсного и других отраслей права, учет фактора многофункциональной роли природы, проявляемого соответствующим образом в праве собственности на природные ресурсы, имеет основополагающее методологическое значение, предопределяя прежде всего публичную форму собственности.

Многофункциональная роль природы как фактор

публично-правовой сущности института права собственности

на природные ресурсы

При выделении во всем множестве объектов права собственности двух специфических групп объектов - социальных вещей и природы методологически важно то, что в философии и науке они тоже разделяются. Как подчеркивает академик РАН философ В.С. Степин, в философии и науке категории "природа" и "вещь" относятся к универсалиям культуры. Эти мировоззренческие категории всегда имеют социокультурное измерение и во многом определяют характер жизнедеятельности людей <28>. Эта философская справедливая позиция воплощена в праве: природные ресурсы, образующие естественную основу жизнедеятельности людей, подлежат использованию и охране по правилам, определяемым в экологическом и природно-ресурсном праве. С другой стороны, в гражданском и других отраслях права регулируются отношения по поводу вещей, необходимых для обеспечения комфортных условий жизни в социальной среде жизнедеятельности.

Соответственно, институт права собственности на природные ресурсы является многофункциональным. Каждая функция имеет свое правовое содержание. Подчеркнем, что анализ названных функций является одновременно важным фактором выявления и демонстрации сущности исследуемого права собственности.

Методологический подход к выявлению и исследованию содержания функций, выполняемых институтом права собственности, позволяет наиболее рациональным образом сформулировать законодательную норму о форме собственности на тот или иной объект. В нашем случае этот подход дополнительно усиливает научную позицию о природе как публичном благе и соответственно объекте публичной собственности.

Последовательная реализация данного подхода, примененного к отношениям собственности на природные ресурсы как бесценное публичное благо, будет одновременно обеспечивать, как писал П.И. Новгородцев, русский правовед и философ, "нравственную задачу права" в том, чтобы "смирять злые наклонности, обуздывать упорный эгоизм людей, бороться с несправедливостью и произволом сильных, обеспечивать общее равенство и свободу" <29>.