Вспомогательный материал к теме "Управление природопользованием и ООС"

Экологический контроль в РФ. Кто должен осуществлять?

Статья для изучения 

РОЛЬ РЕГИОНОВ В ПОЛИЦЕНТРИЧЕСКОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ УПРАВЛЕНИИ:

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

Г.В. ФЕДОТОВА, А.Ф. БАРАНОВА, Д.А. АВДЕЕВ

Современное состояние окружающей среды актуализирует необходимость исследования механизмов управления в сфере экологии. В специальной литературе неэффективная экологическая политика часто связывается с несовершенной системой государственного управления в этой области. Не случайно среди задач государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 г. (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.) <1> называется формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти. Нельзя не согласиться с тем, что действующая система экологического управления требует ее совершенствования применительно к решению текущих управленческих задач <2>.

--------------------------------

<1> Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Жочкина И.Н., Клочкова А.В. Государственное экологическое управление на региональном уровне (по результатам экспертного опроса) // Экологическое право. 2017. N 2. С. 19 - 27.

Анализ отечественной и зарубежной управленческой практики показал, что до сих пор ключевую роль в управлении природопользованием играют национальные правительства и образованные с их участием международные межправительственные организации. Альтернативой традиционной, моноцентрической, административной модели выступает полицентрическое управление. Полицентрическая теория управления признает, что, помимо государственных органов, упорядочению общественной жизни способствуют другие акторы: органы местного самоуправления, общественные объединения, государственные и частные корпорации.

Полицентрическое экологическое управление предусматривает наличие множества центров власти, последовательно взаимодействующих для достижения общей цели управления <3>. Процесс управления природными ресурсами носит комплексный и межуровневый характер, что и является предпосылкой внедрения концепции полицентрического управления.

--------------------------------

<3> См.: Morrison T.H. et al. The black box of power in polycentric environmental governance // Global Environmental Change. 2019. N 57. P. 1 - 8 (перевод авторов).

Отметим, что в отечественной литературе уже указывалось на необходимость "выстраивания горизонтальных связей" в экологическом управлении (В.Б. Агафонов, Н.Г. Жаворонкова и др.) <4>, перераспределения экологических полномочий в пользу органов местного самоуправления (например, К.Х. Ибрагимов) <5>, привлечения субъектов гражданского общества к процессу обеспечения экологических прав (например, А.В. Питрюк) <6>, однако эти идеи не получили соответствующего их потенциалу развития. Внедрение модели полицентрического управления в отечественную административно-правовую действительность еще не стало предметом комплексного научного анализа.

--------------------------------

<4> См., например: Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Правовые проблемы модернизации экологического управления // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2016. N 1 (17). С. 20 - 36.

<5> См., например: Ибрагимов К.Х. Административно-правовые проблемы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в экологической сфере // Юрист. 2013. N 20. С. 15 - 20.

<6> См., например: Питрюк А.В. Участие институтов гражданского общества в обеспечении реализации экологических прав // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2017. N 2 (30). С. 130 - 133.

В зарубежной литературе феномен полицентризма впервые был описан в 1951 году М. Поланьи в эссе "Логика свободы". Он был использован автором для описания метода социальной организации, при котором индивиды свободно преследуют свои цели в рамках общей системы правил <7>. В последующем указанный термин широко применялся в научной литературе по публичному управлению, экономике, праву и т.д. Однако в российских исследованиях эта модель не получила должного научного осмысления.

--------------------------------

<7> Приводится по: Carlisle K., Gruby R.L. Polycentric Systems of Governance: A Theoretical Model for the Commons // Policy Stud Journal. 2019. Vol. 47. N 4. P. 930.

К. Карлайл, Р. Граби выделили следующие признаки (атрибуты) полицентрической модели управления:

1) наличие множества центров принятия решений с некоторой степенью автономии;

2) указанные центры, принимая решения, действуют, учитывая интересы других в рамках процессов сотрудничества, конкуренции, конфликтов <8>.

--------------------------------

<8> Carlisle K., Gruby R.L. Polycentric Systems of Governance: A Theoretical Model for the Commons // Policy Stud Journal. 2019. Vol. 47. N 4. P. 927 - 952.

Особое значение эта модель приобретает в рамках управления регионом. Вполне очевидно, что лица, принимающие решения на региональном уровне, способны реагировать на возникающие экологические проблемы оперативнее, чем в центре, однако первым зачастую недостаточно полномочий для решения вопросов, выходящих за границы территорий, которыми они управляют. В этом случае субъекты управления, действующие на более высоком уровне, должны разрешать проблемы, которые релевантны для нескольких территорий. В этой связи важным элементом полицентрического подхода, отличающим его, по мнению ряда авторов, от классической модели управления в федеративном государстве, является наличие межведомственных директивных органов (например, органов, управляющих бассейном реки, пересекающей несколько субъектов).

Полицентрическое управление уже стало реальностью на международном уровне (в связи с распространением многосторонних экологических соглашений, разработкой значительного объема директив ЕС по вопросам окружающей среды). Эта модель обладает рядом очевидных преимуществ, которые обусловливают необходимость ее внедрения в управленческую практику современных государств. Ключевой особенностью полицентризма является гибкость этой модели, обеспеченная организационной возможностью принятия решений многочисленными центрами власти (включая региональные органы управления).

В полицентрической теории управления делается акцент на децентрализации, региональной интеграции и потенциале предпринимательских инициатив. Полицентрическое управление в силу своей гибкости может способствовать разрешению насущных экологических проблем там, где существует общее согласие в отношении их разрешения (например, загрязнение воды), а также там, где консенсус не достигнут (глобальное изменение климата).

Еще одна причина, которая объясняет, почему полицентрическое управление лучше подходит для управления социально-экологическими системами, чем моноцентрическое, заключается в том, что эта модель подразумевает обязательное рассмотрение и учет мнений локальных сообществ. Это особенно наглядно проявляется в местном и региональном управлении водными ресурсами, например в группах по управлению водосборными бассейнами в Южной Африке, или в управлении крупномасштабными ирригационными системами на Филиппинах, где полицентрические подходы способствуют участию широкого круга субъектов <9>.

--------------------------------

<9> Promote polycentric governance // GRAID. URL: https://applyingresilience.org/en/principle-7/ (дата обращения: 01.12.2019) (перевод авторов).

Между тем привлекательность полицентрической модели управления ограничивается отсутствием разработанных механизмов ее практической реализации. Внедрение этой модели в практическую деятельность может быть затруднено в силу объективных причин (в частности, из-за невозможности самоорганизации субъектов экономики, отсталости экономики, сосредоточенности ресурсов в руках крупных собственников, ориентированных на получение сверхприбыли, и т.д.). Определенную сложность, которую необходимо учитывать, вызывает согласование интересов различных субъектов управления.

Как представляется, полицентрическая модель экологического управления не является универсальной. Система, эффективно работающая в одних обстоятельствах, может демонстрировать низкие результаты в других. Однако последние эмпирические исследования убедительно свидетельствуют о том, что полицентрические системы управления могут с большей вероятностью, чем моноцентрические системы управления, демонстрировать повышенный адаптационный потенциал и тем самым способствовать достижению желаемого управленческого результата. Кроме того, эффективность полицентрического подхода зависит от целей, преследуемых субъектами управления, а также от исторического, культурного, социального контекста, куда встроена эта модель. Учитывая ограниченный объем настоящей статьи, исследование факторов, влияющих на функционирование рассматриваемой модели, оставим за ее рамками.

Таким образом, полицентрическая модель экологического управления предусматривает взаимодействие нескольких руководящих органов для выработки и обеспечения соблюдения правил в определенной сфере. Детальное изучение концепции полицентричности и разработка многоуровневых, комплексных социально-экологических моделей, таким образом, имеют значительный потенциал для решения основных задач в сфере устойчивого развития. В частности, дальнейшей разработке подлежат следующие аспекты этой тематики: рискологический анализ последствий имплементации этой модели в российскую управленческую практику (в том числе с точки зрения регионального развития), оценка жизнеспособности модели в условиях российской социально-экономической ситуации, юридическое оформление этой концепции.