Материалы для подготовки к семинару 

"Экологическое право как отрасль российского права"


Видеоматериал:
https://www.youtube.com/watch?v=L9efp1C0U9c

Статья для изучения:

 

"Российская юстиция", 2020, N 9

РАЗВИТИЕ ПРИНЦИПОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА КАК ФАКТОР

СТАНОВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА <*>

В.Н. ХАРЬКОВ

--------------------------------

<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Одной из сущностных характеристик современной России является конституционно-правовая характеристика государства как социального, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Такая емкая формула социальной сущности российского государства должна рассматриваться в системном аспекте закрепленных основным законом страны прав человека и гражданина, их обязанностей, а также конституционных гарантий становления социального государства как одной из главных гуманистических целей собственно функционирования государства - Российской Федерации.

Среди многочисленных проявлений и задач социального государства, перечень которых не исчерпывается содержанием ч. 2 ст. 7 Конституции России, все большее значение приобретают экологические составляющие социального государства, призванные гармонизировать взаимодействие человека и общества с природной средой. Именно поэтому в недавнем прошлом в сравнительно короткий срок были приняты многочисленные программно-целевые акты в сфере обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Тенденции и перспективы совершенствования государственной политики в области экологического развития // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 7. С. 162 - 173; Харьков В.Н. Обеспечение экологической безопасности и устойчивое развитие как конституционные принципы экологической политики Российской Федерации // Экологическое право. 2019. N 4. С. 3 - 6.

Новым этапом экологического развития и, соответственно, становления и укрепления социальных основ российского государства стал Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 (в ред. от 19.07.2018 N 444) "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" <2>, определивший амбициозные задачи прорывного научно-технологического и социально-экономического развития, решение которых обеспечит повышение уровня жизни граждан и послужит созданию комфортных условий жизнедеятельности. Эти задачи нашли отражение в том числе в национальном проекте "Экология" <3> и государственной программе Российской Федерации "Охрана окружающей среды" <4>.

--------------------------------

<2> СПС "КонсультантПлюс".

<3> Паспорт национального проекта "Экология": утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 г. N 16 // СПС "КонсультантПлюс".

<4> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 326 (в ред. от 31.03.2020 N 397) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" // СПС "КонсультантПлюс".

В связи с этим актуальной научно-практической задачей является определение эколого-правовых составляющих социального государства в свете экологически детерминированных горизонтов развития. Значительный интерес в таком контексте представляют выработанные Конституционным Судом России доктринальные эколого-правовые позиции, раскрывающие эколого-правовые стороны социального государства.

Так, анализируя конституционные основы природопользования, Конституционный Суд отмечал, что основная задача России как гаранта экологического благополучия и как социального государства состоит в том числе в обеспечении экологической безопасности путем установления правового регулирования, ориентированного на предупреждение экологических правонарушений и на стимулирование щадящих методов хозяйствования в целях экосовместимого экономического развития <5>.

--------------------------------

<5> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. N 12-П по делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть" // СЗ РФ. 2015. N 24. Ст. 3547.

В части значимости конституционного режима пользования природными ресурсами для достижения целей деятельности социального государства Конституционный Суд отмечал, что реализация обязанностей государства по созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека должна рассматриваться в контексте обеспечения использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов России, особо отметив, что в социальном государстве благоприятные условия жизнедеятельности человека имеют в качестве необходимой составляющей экологические аспекты, включающие предотвращение вредного воздействия производственных факторов на здоровье человека и окружающую среду, а также экологическое благополучие <6>.

--------------------------------

<6> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. N 26-П по делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Североуральский городской округ" // СЗ РФ. 2015. N 42. Ст. 5858.

Статья 41 Основного Закона России указывает в качестве элементов, раскрывающих понятие социального государства, право на охрану здоровья и получение медицинской помощи; необходимость реализации государственных программ в сфере охраны и укрепления здоровья, обеспечения экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия. И если последнее понятие нашло легальное определение - как состояние здоровья населения, среды, при которой отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности <7>, то понятие экологического благополучия, при отсутствии его легального закрепления в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <8>, используется как применительно к характеристике присущей качеству жизни граждан (человека, населения), так и применительно к экологической характеристике территорий.

--------------------------------

<7> См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (в ред. от 26.07.2019 N 232-ФЗ) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Ст. 1 // СПС "КонсультантПлюс".

<8> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 27.12.2019 N 450-ФЗ) "Об охране окружающей среды" // СПС "КонсультантПлюс".

В последнем понимании экологическое благополучие используется, в частности, в Указе Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" <9>, где говорится об экологическом благополучии территории страны. В отдельных правовых актах термин "экологическое благополучие" используется и для характеристики условий жизнедеятельности населения и экологической характеристики страны <10>. В ряде эколого-правовых публикаций указанный термин используется и для характеристики природных объектов <11>.

--------------------------------

<9> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

<10> См.: распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2011 г. N 1540-р (в ред. от 26.12.2014 N 1505) "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс".

<11> К примеру, см.: Жочкина И.Н. К вопросу об охране права собственности на землю: баланс частных и публичных интересов // Актуальные проблемы охраны права собственности на природные ресурсы и объекты: междисциплинарный подход: Сборник статей участников Международной научно-практической конференции, посвященной памяти члена-корреспондента Академии наук Республики Татарстан доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Республики Татарстан А.А. Рябова (Казань, 26 - 27 октября 2018 г.) / Под ред. З.Ф. Сафина, Е.В. Луневой. М.: Статут, 2019. С. 198.

Следует отметить, что, при отсутствии свойственных для актов Конституционного Суда РФ пояснений конституционно-правового смысла и содержания термина "экологическое благополучие страны", он был использован в Постановлении от 21 апреля 2020 г. N 19-П <12>. При этом в ранее принятых актах Конституционный Суд использовал термин "экологическое благополучие" исходя из содержания ст. 41 Основного Закона России применительно к гражданам (человеку) и обществу <13>.

--------------------------------

<12> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2020 г. N 19-П по делу о проверке конституционности статьи 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Горизонт" // СПС "КонсультантПлюс".

<13> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. N 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2015 г. N 17-П по делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".

В ряде нормативно-правовых актов (действующих и утративших силу) понятие "экологическое благополучие" используется, как нам представляется, в верном конституционно-правовом понимании. В частности, в преамбуле ранее действовавшего Водного кодекса РФ <14> говорилось, что воды обеспечивают экономическое, социальное и экологическое благополучие населения. В Постановлении Правительства России от 7 марта 2018 г. N 237 говорится о повышении уровня санитарно-эпидемиологического и экологического благополучия жителей населенных пунктов <15>.

--------------------------------

<14> Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.

<15> Постановление Правительства РФ от 7 марта 2018 г. N 237 (в ред. от 29.01.2020 N 64) "Об утверждении Правил предоставления средств государственной поддержки из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для поощрения муниципальных образований - победителей Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды" // СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, неверно "экстраполировать" понятие "экологическое благополучие" на территории, природную среду и ее компоненты по следующим основаниям. Во-первых, кроме ст. 41, термин "благополучие" используется в наиболее общем смысле только в преамбуле Конституции применительно к обеспечению процветания и благополучия России. Во-вторых, ст. 41 Основного Закона находится, пожалуй, в самой "антропоцентричной" гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", аккумулировавшей элементы конституционного статуса человека и гражданина. Таким образом, при системном толковании Основного Закона, исходя из содержания конституционных норм и их места в структуре Конституции, нам представляется соответствующим духу и букве Основного Закона рассматривать понятие "экологическое благополучие" применительно к человеку в качестве конституционно-правовой характеристики необходимого уровня защищенности его экологических прав и интересов, обеспечиваемых надлежащим состоянием экологической безопасности, благоприятной окружающей средой, санитарно-эпидемиологическим благополучием и состоянием здоровья <16> человека и в целом населения страны <17>.

--------------------------------

<16> Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ (в ред. от 01.04.2020 N 98-ФЗ) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" здоровье - состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма.

<17> Ранее нами отмечалось, что экологическое благополучие следует рассматривать как конституционно-правовую составляющую обеспечения экологической безопасности настоящих и будущих поколений народов России. См.: Харьков В.Н. Рациональное и эффективное использование и охрана природных ресурсов как конституционные требования в сфере обеспечения экологической безопасности // Российская юстиция. 2019. N 6. С. 19 - 21.

Именно о такой взаимосвязи здоровья и экологического благополучия человека говорил Президент России 1 марта 2018 г. в Послании Федеральному Собранию, отмечая, что для сбережения здоровья усилий медицины недостаточно и следует на всей территории страны обеспечить высокие стандарты экологического благополучия <18>. Такой же подход прослеживается и в проводимой Российской Федерацией международной экологической политике. В частности, ст. 6 Конвенции о межрегиональном сотрудничестве СНГ от 16 сентября 2016 г. <19> предусмотрено сотрудничество в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического и экологического благополучия населения, а в Рекомендациях СНГ по формированию экологической политики от 29 ноября 2018 г. указано, что в качестве эколого-правовых принципов в национальном законодательстве следует установить экологическую ориентированность роста экономики, признание значимости для общества жизнеобеспечивающих функций экосферы при соблюдении баланса потребностей населения в благосостоянии и экологическом благополучии <20>.

--------------------------------

<18> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г. // СПС "КонсультантПлюс".

<19> Конвенция о межрегиональном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств. Заключена в г. Бишкеке 16 сентября 2016 г. // СПС "КонсультантПлюс".

<20> См.: Рекомендации по формированию экологической политики: приняты Постановлением 48 - 14 на 48-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ 29 ноября 2018 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Приведенные разночтения в понимании содержания понятия "экологическое благополучие" в значительной степени обусловлены пробельностью в этой части Федерального закона "Об охране окружающей среды", который не только не содержит определения указанного термина, но и проигнорировал его конституционную значимость при определении параметров благоприятной окружающей среды.

На наш взгляд, в целом охрана окружающей среды и обеспечение ее качественных характеристик должны рассматриваться как направления (средства) реализации экологической политики, призванные обеспечить в аспекте антропоцентричного целеполагания правового регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы экологическое благополучие человека как наиболее полное состояние экологической безопасности и отсутствие вредного воздействия окружающей среды на здоровье человека.

Поэтому в качестве целей природоохранной деятельности и сохранения благоприятной окружающей среды необходимо закрепить обеспечение экологического благополучия как одну из конституционных составляющих социального государства. Именно в таком контексте, на наш взгляд, подлежат дополнению содержащиеся в ст. 1 Закона об охране окружающей среды понятия "охрана окружающей среды" и "благоприятная окружающая среда", а в абз. 3 ст. 3 указанного Закона в качестве основного принципа охраны окружающей среды вместо "обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека" следует указать "обеспечение экологического благополучия человека".

Определение в законе цели обеспечения экологического благополучия человека в качестве одного из основных принципов экологического права позволит полнее отразить как конституционные цели становления социального государства, так и конституционные основы пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в отраслевом законодательстве.

Анализ принципов, закрепленных ст. 3 Закона об охране окружающей среды, показывает общий гуманистический характер природоохранного законодательства, необходимость сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства, что в целом и является эколого-правовым "фундаментом" социального государства, в котором основные социальные, экономические и иные права могут быть реализованы исключительно в благоприятной окружающей среде, которая является залогом экологического благополучия человека.

Представляется, что результатом выполнения стратегических планов социально-экономического и экологического развития страны должно стать гармоничное сочетание достижения целей повышения благосостояния населения страны при всестороннем обеспечении экологической безопасности и экологического благополучия человека, что позволит оценить достигнутые результаты как социально-экологическое благополучие граждан России. И, возможно, в будущем позитивные результаты экологоориентированного развития дадут основание охарактеризовать государство как социально-экологическое.

Этому будет способствовать и более широкий теоретический подход к определению эколого-правовых составляющих социального государства. Ранее в научной литературе к таковым относили рациональное природопользование и благоприятную окружающую среду <21>. Приведенные акты Конституционного Суда России и международно-правовые документы позволяют в дополнение к указанным эколого-правовым элементам социального государства указать в качестве необходимых составляющих также устойчивое развитие <22>, экологическую безопасность, санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие человека. Такой подход, на наш взгляд, позволяет определить конституционные параметры экологических составляющих социального государства и соответствующие направления развития принципов экологического права.

--------------------------------

<21> См.: Боголюбов С.А. Социальное значение природопользования в актах Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник СПбГУ. 2014. Сер. 14. Вып. 3. С. 94.

<22> См. подробнее: Харьков В.Н. Обеспечение экологической безопасности и устойчивое развитие как конституционные принципы экологической политики Российской Федерации // Экологическое право. 2019. N 4. С. 3 - 6.